面對(duì)人口老齡化，黨的二十屆三中全會(huì)提出，“完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位”。這無(wú)疑將利好養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展前景，這也是最近一段時(shí)間很多地方醞釀開(kāi)發(fā)新一輪養(yǎng)老項(xiàng)目的原因。

值得注意的是，養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)很寬泛的概念。從形式來(lái)說(shuō)，有機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家、社區(qū)服務(wù)之分；從內(nèi)容來(lái)看，有促進(jìn)社會(huì)參與和心理健康的文娛康樂(lè)類(lèi)，有應(yīng)對(duì)體弱和失能老人需要的康復(fù)和照護(hù)類(lèi)，還有提升生活品質(zhì)的各種旅游康養(yǎng)類(lèi)等；從服務(wù)對(duì)象看，有普通的城鎮(zhèn)退休職工和農(nóng)村老人，也有以企業(yè)高管等為代表的高收入群體。究竟應(yīng)該聚焦哪個(gè)群體，以何種形式提供哪些服務(wù)，應(yīng)是地方政府在實(shí)操層面需要以長(zhǎng)遠(yuǎn)視角考慮的問(wèn)題。

畢竟，過(guò)去十幾年的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，有很多成功經(jīng)驗(yàn)但也遇到了一些問(wèn)題。這些年來(lái)，從提出“9073”（即90%老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，3%左右老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）的模式開(kāi)始，全國(guó)各地改造新建了一大批養(yǎng)老院，尤其是金融機(jī)構(gòu)和地產(chǎn)集團(tuán)投資的中高端養(yǎng)老院，在一線(xiàn)城市和省會(huì)城市如雨后春筍發(fā)展起來(lái)，機(jī)構(gòu)床位的增速近年來(lái)顯著攀升。這個(gè)發(fā)展的成就在于，十年前很多城市的“一床難求”現(xiàn)象，現(xiàn)在已經(jīng)得到了很好的緩解，有床位需要的老年人選擇變多了。不過(guò)，當(dāng)中的問(wèn)題也同時(shí)出現(xiàn)了，那便是一些城市的機(jī)構(gòu)床位入住率偏低——有的城市該比例甚至不足50%。

筆者長(zhǎng)期研究養(yǎng)老服務(wù)，一些從事該領(lǐng)域工作的基層干部慨嘆，有些家屬難以為家中的失能老人找到負(fù)擔(dān)得起的床位。其中原因是，很多由金融機(jī)構(gòu)或地產(chǎn)企業(yè)新建的養(yǎng)老院瞄準(zhǔn)的都是高端群體，主要接收的也是自理老人。一部分失能失智的退休職工和農(nóng)村老人，仍然需要依靠家人照顧——他們的家人需要在工作糊口與照顧老人之間來(lái)回奔走。

由是觀(guān)之，中央提出“完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制”，很準(zhǔn)確地?fù)糁辛水?dāng)前一些核心難題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)資源配置，如果廣大退休職工與農(nóng)村老人有強(qiáng)烈的照護(hù)需要，那么市場(chǎng)力量應(yīng)會(huì)投資到這個(gè)領(lǐng)域并推出相適應(yīng)的服務(wù)。但前述的現(xiàn)狀也說(shuō)明，現(xiàn)有機(jī)制確有尚須完善之處：用地政策與補(bǔ)貼政策就是值得思考的例子。

老年人口增加有時(shí)并不可怕，甚至值得欣慰。例如老年群體可以協(xié)助年輕家庭照顧嬰幼兒、接送小朋友放學(xué)，他們是家庭代際互惠的增量，只要身體健康還能生活自理，大多能搭上一兩把手。老年人口增加最大的風(fēng)險(xiǎn)是失能失智且不能自理——當(dāng)家中多了一個(gè)長(zhǎng)期臥床的老人后，中年子女最大難題莫過(guò)于上要照顧老人，下要帶小孩，中間還得工作謀生。因此，世界各國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)重心都逐漸轉(zhuǎn)向失能失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)之上，避免因此阻礙工作年齡段子女的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，也避免讓“顧老還是顧小”變成家庭難題。

然而，在過(guò)去推行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，一些地方的用地政策與補(bǔ)貼政策，還未能把失能失智老人作為其明確的政策對(duì)象。中央在當(dāng)前的養(yǎng)老體制機(jī)制改革中對(duì)這部分群體予以了重點(diǎn)關(guān)注。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”。要知道，只有通過(guò)失能評(píng)估的老人才能享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇。過(guò)去八年，共有49個(gè)城市試點(diǎn)了長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)，約230萬(wàn)老人受惠，年人均減負(fù)約1.4萬(wàn)元。這些試點(diǎn)舉措不但有力地減輕了很多有失能失智老人家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還創(chuàng)造了逾30萬(wàn)個(gè)照護(hù)員崗位?？梢灾v，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的試點(diǎn)讓這些城市更加明晰了養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該聚焦的方向。

回到本文最初的問(wèn)題來(lái)看，筆者認(rèn)為，地方在進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該始終以滿(mǎn)足大多數(shù)低收入、失能失智老人的照護(hù)剛需為主要目標(biāo)。不論長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)何時(shí)全國(guó)推廣，地方也應(yīng)把各種政策資源的投入方向明確為滿(mǎn)足照護(hù)剛需，爭(zhēng)取獲得適量公共資源投入的最佳效果。也只有這樣，才能更好地呼應(yīng)中央的規(guī)劃方向，同時(shí)也確保整個(gè)產(chǎn)業(yè)擁有堅(jiān)實(shí)的發(fā)展空間，讓未來(lái)的中國(guó)社會(huì)更好地應(yīng)對(duì)老齡時(shí)代的到來(lái)。

（作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授）

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