據(jù)“2014年中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展國(guó)際高層論壇”報(bào)道，廣州3/4的稅收要上交省和中央，只有1/4的稅收收入是用來(lái)維持城市的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和城市發(fā)展，結(jié)果是廣州的人均財(cái)力支出還要低于珠三角的平均水平。下一輪改革的重頭戲是財(cái)政改革，改革中要充分給予城市更多財(cái)政自主性、立法自主權(quán)等。

現(xiàn)行分稅制造成財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

事實(shí)上，我國(guó)的財(cái)稅體制經(jīng)歷了分稅制實(shí)施前后的兩個(gè)不同階段：在1994年前，我國(guó)實(shí)行的是財(cái)政包干或者說(shuō)是“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制，中央根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況核定其財(cái)政上交的任務(wù)，只要完成了上交任務(wù)，余下的財(cái)政收入歸地方政府支配，但是如此一來(lái)就造成了中央與地方的收入不平衡，比較富裕的地方，包括長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)就傾向于“打埋伏”，希望把財(cái)政基數(shù)做小，以免下一年度上交壓力增大。最終的結(jié)果是富了地方，窮了中央。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后，中央與地方對(duì)稅種按照中央稅、地方稅和共享稅進(jìn)行分稅安排，而在當(dāng)時(shí)的體制下，哪些是中央稅，哪些是地方稅以及共享稅的分稅比例如何確定，則由中央說(shuō)了算。

可以這樣理解，分稅制的財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步把稅權(quán)上收到中央，而把事權(quán)下沉到地方。財(cái)政收入大部分集中到中央財(cái)政后，本來(lái)還有一個(gè)機(jī)制是，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度再把財(cái)政收入分配到地方去。然而，對(duì)于像廣州這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，能夠得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)會(huì)可以說(shuō)是鳳毛麟角，因?yàn)榈玫街醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)基本上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或城市。

如此一來(lái)，廣州就面臨著發(fā)展的困境：按照現(xiàn)行的分稅制體制，廣州必須按照規(guī)則向省和中央上交財(cái)政收入，廣州的地方財(cái)政收入越多，市本級(jí)能夠控制的財(cái)政收入不一定同比例增加，因?yàn)槿绻?cái)政收入是央企帶來(lái)的，地方不一定可以分享相應(yīng)增量部分的稅收，而隨著營(yíng)改增范圍的擴(kuò)大，營(yíng)業(yè)稅逐步消失，增值稅的中央與地方的共享比例又維持不變，最終的結(jié)果就是地方可支配財(cái)力反而減少了。

由于地方依然要向市民承諾繼續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，故財(cái)政支出具有剛性的特征，同時(shí)，地方政府也要繼續(xù)營(yíng)造良好的經(jīng)商環(huán)境，包括在城市基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入，而在“吃飯財(cái)政”的狀態(tài)下，地方政府只能更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)更多的財(cái)政收入。

可是，在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入中低速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，地方政府要維持穩(wěn)定的財(cái)政收入以維持地方民生的剛性支出和維持與基建相關(guān)的公共支出，要么靠土地財(cái)政，要么靠投融資平臺(tái)借錢(qián)，而在新預(yù)算法的剛性約束下，地方債務(wù)受到了嚴(yán)格的控制，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能向納稅人收“過(guò)頭稅”，土地財(cái)政也難以為繼，改革分稅制的財(cái)政體制似乎成為了唯一出路了。

地方政府表達(dá)了對(duì)于現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制進(jìn)行改革的渴望和呼聲。怎么改呢？最直接的做法是在不變動(dòng)中央稅、地方稅、共享稅稅種結(jié)構(gòu)的前提下，調(diào)整共享稅的分享比例。盡管此舉簡(jiǎn)單也最容易操作，但是其最大問(wèn)題是科學(xué)性難以把握，因?yàn)闆](méi)有人能夠證明60：40的分成比例一定比50：50更好。簡(jiǎn)單地調(diào)整稅收分成比例并沒(méi)有解決中央政府與地方政府之間在財(cái)政收入和支出領(lǐng)域所產(chǎn)生的博弈問(wèn)題。例如，是否可以這樣認(rèn)為，只要調(diào)整廣州市上交省和中央的財(cái)政收入比例，即把3/4調(diào)整為1/2，廣州就可以實(shí)現(xiàn)城市的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展了嗎？

應(yīng)建立真正意義上的分稅制

我認(rèn)為，與其糾纏于分成比例的調(diào)整，倒不如把焦點(diǎn)放在如何建立真正意義上的分稅制財(cái)政體制。真正意義上的分稅制應(yīng)該是：取消共享稅，保留中央稅和地方稅，中央稅全部歸中央政府，地方政府一分錢(qián)不要；地方稅全部歸地方政府支配，中央政府一分錢(qián)不拿。至于哪些是中央稅，哪些是地方稅，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表示，那些影響較大、稅基比較穩(wěn)定的稅種應(yīng)該劃為地方稅，而影響較小，稅基不太穩(wěn)定的稅種應(yīng)該劃為中央稅。按此原則，最適合成為地方稅主體稅種的應(yīng)該是房地產(chǎn)稅以及消費(fèi)稅，而最適合成為中央稅主體稅種的應(yīng)該是增值稅和所得稅。

事實(shí)上，黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，中央政府正有條不紊地推動(dòng)稅制改革，包括加快房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程以及推進(jìn)消費(fèi)稅擴(kuò)圍改革，包括把消費(fèi)稅從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收改為在消費(fèi)終端環(huán)節(jié)征收，目的都是在于形成真正意義上的地方稅主體稅種，以填補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅最終被增值稅取代后地方主體稅種出現(xiàn)的真空。

尤其值得關(guān)注的是消費(fèi)稅擴(kuò)圍改革，最理想的消費(fèi)稅改革是把現(xiàn)行的部分不太適合征收增值稅的服務(wù)業(yè)，譬如傳統(tǒng)的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)由原征收營(yíng)業(yè)稅改為征收消費(fèi)稅，同時(shí)調(diào)整增值稅的稅基，讓出部分稅基給消費(fèi)稅，最終把消費(fèi)稅變成銷(xiāo)售稅，由于銷(xiāo)售稅是在銷(xiāo)售終端征收，在此機(jī)制下，地方政府不一定需要把精力完全放在招商引資以營(yíng)造GDP上了，只要地方政府能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而營(yíng)造良好的居住生活環(huán)境，就會(huì)吸引更多人士前來(lái)本地安居樂(lè)業(yè)，從而為地方帶來(lái)豐富和穩(wěn)定的作為地方稅主體稅種的房地產(chǎn)稅以及銷(xiāo)售稅的稅源，到那時(shí)，一個(gè)城市才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

由此可見(jiàn)，改革分稅制的最佳路徑不一定是調(diào)整共享稅的分成比例，而是要建立真正意義上的分稅制財(cái)政體制。