城市治理的水平應(yīng)該如何提高，小販協(xié)會(huì)管理、居民自治是不是未來(lái)的出路？市民如何更有效地參與城市管理？在城市化發(fā)展中，政府部門(mén)如何順應(yīng)時(shí)勢(shì)轉(zhuǎn)變職能？……帶著這些問(wèn)題，記者專(zhuān)訪(fǎng)了中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心常務(wù)副主任、城市治理與城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)何艷玲。

“從城市規(guī)劃到城市日常事務(wù)，成熟的城市管理本質(zhì)上都是政—社合作的結(jié)果?！焙纹G玲表示，目前城市管理的問(wèn)題主要在于，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變化了，社會(huì)也變化了，但是政府的管理結(jié)構(gòu)、管理理念、管理方式都沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。

1. 談城管 城管被妖魔化

很多城市管理部門(mén)職能履行不到位，空心化運(yùn)作，但是往往沒(méi)有引起重視，而在第一線(xiàn)的“城管”部門(mén)似乎成了替罪羊。

南方日?qǐng)?bào)：承擔(dān)著城市市容秩序、環(huán)境衛(wèi)生等諸多管理任務(wù)的城管部門(mén)，近年來(lái)卻一直飽受非議，城管執(zhí)法引發(fā)的社會(huì)沖突更是屢屢成為社會(huì)熱點(diǎn)。有觀(guān)點(diǎn)甚至提出應(yīng)該取消城管。在目前的情況下，城管可以取消嗎？

何艷玲：我們先要區(qū)分兩個(gè)概念，即城市管理部門(mén)和中國(guó)式城管部門(mén)。一個(gè)城市，總是有其特定秩序和對(duì)這種秩序的維護(hù)問(wèn)題。因此，政府有相應(yīng)的不同的城市管理部門(mén)，這是必要的。事實(shí)上，我們的城市政府體系中很多部門(mén)都承擔(dān)著城市管理職能，比如工商局，環(huán)境衛(wèi)生局。但是，“中國(guó)式城管”其實(shí)是指特定的專(zhuān)門(mén)的城市執(zhí)法部門(mén)，是一個(gè)很專(zhuān)門(mén)的概念。

在不少?lài)?guó)家，也有類(lèi)似中國(guó)城管的設(shè)置，比如法國(guó)的城市警察（city police），他們的作用是留意街頭非法活動(dòng)，并在當(dāng)事人拒不停止或者反抗時(shí)通知警察。其工作往往不具有執(zhí)法權(quán)，而更類(lèi)似于街頭禁止或者教育。就此而言，他們與中國(guó)城管也是不一樣的。但是，這并非意味著我們必須取消城管。如果城管部門(mén)能在遵紀(jì)守法的范圍內(nèi)執(zhí)法，如果他們能夠帶來(lái)更好的街頭秩序，那么其存在就是合理的。

現(xiàn)在城管被詬病，其實(shí)在于，其并未能很好做到這一點(diǎn)，尤其是具體的街頭執(zhí)法人員，在媒體放大鏡下，其行為導(dǎo)致整個(gè)部門(mén)被妖魔化。

南方日?qǐng)?bào)：有學(xué)者分析，提高城市執(zhí)法管理水平是一個(gè)綜合性問(wèn)題，其中，進(jìn)一步改變政府職能，實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，是改善城管水平的前提。對(duì)此您怎么看？

何艷玲：首先，這顯然是一個(gè)綜合問(wèn)題，比如，它還涉及到我們有什么樣的市民，并不僅僅是政府的事。

其次，現(xiàn)有的城管確實(shí)將很多城市管理部門(mén)的執(zhí)法職能集中了，這曾經(jīng)是一個(gè)改革的創(chuàng)新，目的也是為了效能。但是，如果從結(jié)構(gòu)—功能的角度來(lái)看，我還是贊成每一個(gè)部門(mén)都應(yīng)有一個(gè)完整的職能鏈條，這樣方便履行責(zé)任和專(zhuān)門(mén)化。一個(gè)部門(mén)怎么能夠?qū)I(yè)化行使這么多職能呢？這本身不符合現(xiàn)代組織分工原則，更不用說(shuō)權(quán)力集中可能帶來(lái)的弊端。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，我們很多城市管理部門(mén)職能履行不到位，空心化運(yùn)作，但是往往沒(méi)有引起重視，而在第一線(xiàn)的“城管”部門(mén)似乎成了替罪羊。

其三，簡(jiǎn)政放權(quán)是什么呢？如果是指我剛才說(shuō)的第二點(diǎn)，我贊同。但是如果說(shuō)是政府不管，這是失責(zé)。

2. 談市民參與 居民自我約束很重要

更重要的是社區(qū)居民的自我規(guī)約的問(wèn)題。如果這些問(wèn)題最后我們自己也搞不定，只能說(shuō)我們自己有問(wèn)題。

南方日?qǐng)?bào)：我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在解決城市管理的問(wèn)題中，為了避免政府大包大攬的情況，有些城市也曾做出過(guò)探索，如深圳等地試水城市管理服務(wù)外包，還有人提議過(guò)小販可以探索行業(yè)協(xié)會(huì)的形式自我管理。

何艷玲：首先，類(lèi)似執(zhí)法這樣的職能，只能掌握在被公民委托的公權(quán)機(jī)關(guān)手上。這部分，是不能外包的。如果協(xié)管員手上握有執(zhí)法權(quán)并因此而涉黑，這是很正常的，因?yàn)槿狈τ行У囊?guī)約。但是，這并非證明外包有什么問(wèn)題，關(guān)鍵是，到底哪些可以外包？哪些不能？這是有邊界的。

至于小販的協(xié)會(huì)管理，當(dāng)然是很自然的現(xiàn)象。在明朝，城市里面就有很多類(lèi)似的協(xié)會(huì)，商會(huì)，這不是什么不好的東西。如果形成了小販的排外和壟斷，這并非是小販行業(yè)協(xié)會(huì)有什么問(wèn)題，而恰好表明我們不但沒(méi)有能夠讓小販有更多學(xué)會(huì)依法自治管理的機(jī)會(huì)，而且還缺乏對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行規(guī)范化管理的制度。

南方日?qǐng)?bào)：在城管所管理的范圍中，有關(guān)違建、社區(qū)養(yǎng)狗、夜間施工等問(wèn)題，很多人都提出過(guò)可以通過(guò)居民自治的方式來(lái)緩解矛盾。如何更好地讓市民參與到城市管理中來(lái)？

何艷玲：這確實(shí)是個(gè)問(wèn)題。類(lèi)似在社區(qū)養(yǎng)狗的問(wèn)題，如果也要政府設(shè)置部門(mén)去管，這樣的政府邊界會(huì)無(wú)限大。這些，更重要的是社區(qū)居民的自我約束的問(wèn)題。如果這些問(wèn)題最后我們自己也搞不定，只能說(shuō)我們自己有問(wèn)題；公共意識(shí)、公民意識(shí)、社區(qū)意識(shí)，是一個(gè)非常長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程。在美國(guó)的城市，從小學(xué)的教育開(kāi)始，到社區(qū)學(xué)院，成人學(xué)校，無(wú)時(shí)無(wú)刻都在灌輸這樣的公共理念，即：我住在這里的地方，不僅是我的地方，而且是大家的地方。從目前我們的實(shí)際來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為有必要借助業(yè)委會(huì)這一業(yè)主自我管理組織，讓我們學(xué)會(huì)更好地協(xié)商解決共同事務(wù)、集體事務(wù)。

3. 談?wù)毮?強(qiáng)政府好社會(huì) 才能治理好城市

它可以用高效的運(yùn)作定紛止?fàn)?，提供服?wù)，人人安居樂(lè)業(yè)，為我們構(gòu)建更美好的城市生活。

南方日?qǐng)?bào)：其實(shí)，城管所面對(duì)的問(wèn)題，一定程度上反映了城市化進(jìn)程中、社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)管理問(wèn)題。在談及社會(huì)管理范疇調(diào)整時(shí)，政府也提出了“小政府大社會(huì)”的目標(biāo)，您是如何理解這六個(gè)字的？

何艷玲：我一直是不太主張用“小政府”這個(gè)概念的。什么?。柯毮苄?？規(guī)模?。磕芰π?？還是什么？很多時(shí)候，當(dāng)然我們是指規(guī)模。但是一個(gè)組織規(guī)模大小是否合適，其實(shí)只能與其承擔(dān)的功能和效率有關(guān)。

在這方面，我們有一些大概通行的標(biāo)準(zhǔn)，比如一個(gè)國(guó)家通常會(huì)設(shè)置幾個(gè)部委，但是這并非非要如此的通常標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)城市化過(guò)程中，我更關(guān)注的是我們是否有一個(gè)強(qiáng)大的政府。它可以用高效的運(yùn)作定紛止?fàn)?，提供服?wù)，人人安居樂(lè)業(yè)，為我們構(gòu)建更美好的城市生活。至于大社會(huì)，我想更準(zhǔn)確而言，應(yīng)該是好社會(huì)。我更希望我們提出的口號(hào)是：強(qiáng)政府，好社會(huì)。

南方日?qǐng)?bào)：面對(duì)城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府治理該如何轉(zhuǎn)型？

何艷玲：很多人都在說(shuō)轉(zhuǎn)型，我想說(shuō)的政府轉(zhuǎn)型，其實(shí)是指政府必須面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后的壓力，并且在治理結(jié)構(gòu)上做出回應(yīng)。

關(guān)于這一點(diǎn)，我在《回歸社會(huì)：中國(guó)社會(huì)建設(shè)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)試》一文中說(shuō)過(guò)，市場(chǎng)化改革造成了中國(guó)社會(huì)的利益多元化和利益分化，在傳統(tǒng)利益調(diào)節(jié)機(jī)制失靈和新利益調(diào)節(jié)機(jī)制缺失的情況下，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了三大困境：市場(chǎng)化改革與社會(huì)不平等，市場(chǎng)化改革與社會(huì)不信任，市場(chǎng)化改革與社會(huì)不穩(wěn)定。

因此，中國(guó)社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義公平，而構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的利益調(diào)節(jié)機(jī)制是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，其關(guān)鍵在于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適促成強(qiáng)大的利益整合能力、再分配能力與市場(chǎng)規(guī)制能力，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的新利益調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)前對(duì)中國(guó)社會(huì)建設(shè)的聚焦，其意義絕不僅在于一系列浮在表面的社會(huì)問(wèn)題的解決，而是整個(gè)改革和發(fā)展路徑的重大變化，即在解決生產(chǎn)力發(fā)展水平問(wèn)題的同時(shí)，必須更關(guān)注解決生產(chǎn)力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，在市場(chǎng)化改革中“將社會(huì)帶回來(lái)”，以此促成真正的社會(huì)主義國(guó)家公平，讓國(guó)家回歸社會(huì)。

我們現(xiàn)在的問(wèn)題是，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變化了，社會(huì)也變化了，但是政府的管理結(jié)構(gòu)、管理理念、管理方式都沒(méi)有發(fā)生根本性的變化。我現(xiàn)在正旅居在美國(guó)一個(gè)小城，這個(gè)城市的市政府將所有的政府行程一天天都在網(wǎng)上公開(kāi)，其中有很多行程安排是市長(zhǎng)和大家一起對(duì)話(huà)商量解決問(wèn)題。這看起來(lái)就是一件很小的管理方式的事情，我們能做到嗎？

南方日?qǐng)?bào)：您曾經(jīng)十分推崇歐洲一些國(guó)家的城市規(guī)劃和管理模式，例如瑞典的可持續(xù)發(fā)展模式，您認(rèn)為這些模式中有哪些方面是我們可以借鑒的？

何艷玲：首先，可持續(xù)戰(zhàn)略制定層級(jí)高，并形成了國(guó)際、國(guó)家、地區(qū)、城市四個(gè)層次的可持續(xù)發(fā)展體系。早在1993年，瑞典中央政府就制定了《21世紀(jì)議程》和《行動(dòng)計(jì)劃》。同時(shí)，其各個(gè)縣（相當(dāng)于我國(guó)的?。┖?84個(gè)城市政府都制定實(shí)施了《地方21世紀(jì)議程》和《行動(dòng)計(jì)劃》。

其次，在企業(yè)和行業(yè)層面強(qiáng)制推行清潔生產(chǎn)，瑞典已是世界清潔生產(chǎn)強(qiáng)國(guó)。再次，在消費(fèi)領(lǐng)域，綠色消費(fèi)已成為瑞典居民消費(fèi)的主旋律。從這里可以看到，城市的發(fā)展，是一個(gè)從政府到企業(yè)到市民的協(xié)同體系。這里的協(xié)同取決于大量行之有效的政策和措施設(shè)計(jì)。

4. 談社會(huì)組織 部分城市治理職能交給社會(huì)組織

只有當(dāng)市場(chǎng)和社會(huì)都做不好的時(shí)候，這事才交給政府來(lái)做。

南方日?qǐng)?bào)：不同社會(huì)群體之間，其利益訴求往往都存在差異，人們基于共同利益而成立的社會(huì)組織，有助于這些利益在一定程度上得到整合。部分城市治理領(lǐng)域的政府職能能不能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移？

何艷玲：社會(huì)組織將利益主體整合起來(lái)，不僅可以減低利益主體實(shí)現(xiàn)利益訴求的成本，而且可以通過(guò)組織化力量降低來(lái)自其他利益主體的風(fēng)險(xiǎn)。雖然社會(huì)組織的發(fā)展并不必然意味著小政府，但是一定意味一個(gè)大社會(huì)、一個(gè)好社會(huì)。我們對(duì)政府的職能有一個(gè)基本的判定，即只有當(dāng)市場(chǎng)和社會(huì)都做不好的時(shí)候，這事交給政府來(lái)做。從各國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，通常類(lèi)似于直接向社會(huì)特定群體所提供的服務(wù)，或者比較專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，會(huì)傾向于讓社會(huì)組織來(lái)直接提供，比如養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等等。

南方日?qǐng)?bào)：有人也覺(jué)得現(xiàn)在很多社會(huì)組織都處于初步發(fā)展階段，還難以承接政府部分職能，您覺(jué)得應(yīng)該如何發(fā)揮社會(huì)組織在城市管理中的作用？

何艷玲：社會(huì)組織的發(fā)展不存在成熟不成熟的問(wèn)題。社會(huì)組織，本質(zhì)上是人與人之間的交往。人，生來(lái)就知道和人交往，我們只是需要合適的平臺(tái)和更多的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然我們現(xiàn)在的所謂社會(huì)組織不成熟，其實(shí)是現(xiàn)有的法律和制度設(shè)計(jì)沒(méi)有精細(xì)到可以規(guī)范各種不同的社會(huì)組織行為。比如，社會(huì)組織的財(cái)務(wù)透明，我們目前尚未有成熟的制度和程序，于是當(dāng)社會(huì)組織在運(yùn)作的時(shí)候，可能就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)組織的財(cái)政信用危機(jī)。

我看過(guò)成熟的城市管理，從城市規(guī)劃到城市日常事務(wù)，本質(zhì)上都是政—社合作的結(jié)果。在美國(guó)的很多城市，都有各種各樣的公眾咨詢(xún)會(huì)。我們應(yīng)該有實(shí)質(zhì)性的機(jī)制讓我們參與城市公共決策，比如，很簡(jiǎn)單，地鐵幾號(hào)線(xiàn)應(yīng)該通向哪里，是否可以讓公眾討論一下。我并不覺(jué)得這里有什么難與不難的問(wèn)題，而是讓不讓的問(wèn)題。