美國(guó)是一個(gè)實(shí)行三權(quán)分立的國(guó)家，司法機(jī)構(gòu)由總統(tǒng)提名、國(guó)會(huì)確認(rèn)的方式產(chǎn)生，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)則由選民直接產(chǎn)生。三大機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式盡管不同，但公眾對(duì)于三者的信心或者認(rèn)同程度卻明顯不同。從1973年以來(lái)美國(guó)蓋洛普（Gallup）的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，在三大權(quán)力機(jī)構(gòu)中，公眾對(duì)國(guó)會(huì)的信心一直較低。1974-2013年，美國(guó)公眾對(duì)國(guó)會(huì)的信心指數(shù)持續(xù)走低，從最初的42%下降為2013年前一季度的10%，平均僅為26%。同一時(shí)期，最高法院的信心下降幅度為從45%到34%，總統(tǒng)的從1975年的52%下降為36%（其中1976-1990年的數(shù)值缺失，而1991年的信心水平則上升到高達(dá)72%）。在與軍事機(jī)關(guān)、小型商業(yè)組織、警察、教會(huì)、總統(tǒng)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、最高法院、公立學(xué)校、罪犯公正系統(tǒng)（criminal justice system）、銀行、電視新聞、報(bào)紙、大型商業(yè)、保健組織、勞工組織等的比較中，公眾對(duì)于國(guó)會(huì)的信心處于最末位。由此提出的一個(gè)問(wèn)題是：國(guó)會(huì)在公眾眼中是一種什么形象？美國(guó)民眾為什么如此不相信國(guó)會(huì)？

一，國(guó)會(huì)的組成方式是造成其在公眾的心中形象不佳的出發(fā)點(diǎn)

公眾對(duì)于國(guó)會(huì)的低信心水平是由多方面的原因造成的，其中既包括國(guó)會(huì)本身的原因，也包括公眾的原因，以及社會(huì)變化所造成的影響。

讓我們首先從第一個(gè)方面說(shuō)起。國(guó)會(huì)的組成方式是造成其在公眾的心中形象不佳的出發(fā)點(diǎn)。國(guó)會(huì)由537名議員組成，眾議院437名，代表選民，參議院100名，代表各州。相對(duì)于總統(tǒng)和最高法院而言，國(guó)會(huì)無(wú)疑是一個(gè)人數(shù)多得多的機(jī)關(guān)。這種人員組成使公眾無(wú)法集中在具體的個(gè)人身上，即使個(gè)別議員較為活躍，也無(wú)法象總統(tǒng)或者最高法院的法官那樣在地位方面具有制度上的保障，一個(gè)平庸的總統(tǒng)所獲得的關(guān)注也比一個(gè)活躍的國(guó)會(huì)議員所獲得的關(guān)注度要高，后者所獲得的關(guān)注僅僅出于個(gè)人的特性和某些作為，沒(méi)有制度上的保障。國(guó)會(huì)以總體性方式進(jìn)行工作，個(gè)人特征相對(duì)缺乏，從而不易吸引公眾的眼光。某個(gè)國(guó)會(huì)議員可能獲得較高的公眾支持，但與國(guó)會(huì)總體形象不佳的狀況可以同時(shí)存在。

國(guó)會(huì)議員由選民直接選舉產(chǎn)生，為獲得選舉勝利，尤其是獲得連任，國(guó)會(huì)議員必須把大部分時(shí)間花在與選區(qū)的聯(lián)系上，同時(shí)積極尋求利益集團(tuán)的支持，以獲得足夠的選舉經(jīng)費(fèi)。議員候選人能否獲得選舉勝利或者獲得連任，關(guān)鍵取決于他所代表的利益。他必須把選區(qū)或者利益集團(tuán)的利益帶入國(guó)會(huì)，提升他們的利益，才有獲得選戰(zhàn)勝利的希望。議員的產(chǎn)生方式和工作任務(wù)使之蒙上只代表選區(qū)和利益集團(tuán)而不代表國(guó)家總體利益的不良印象，國(guó)會(huì)議員似乎只是在為私利而爭(zhēng)斗，缺乏公正性和總體性。

相對(duì)而言，總統(tǒng)和最高法院法官的境況卻要好得多?？偨y(tǒng)是國(guó)家總體的象征，容易披上代表國(guó)家總體利益的光環(huán)。法官不由選區(qū)產(chǎn)生并且實(shí)行自愿退休制，沒(méi)有來(lái)自選民和利益集團(tuán)的壓力。同時(shí)，很少考慮社會(huì)的一般性意見(jiàn)，以自由心證的方式進(jìn)行司法裁決，則使之披上一層神秘的色彩和超乎常人智慧的光環(huán)。把國(guó)會(huì)議員的工資與其工作聯(lián)系在一起，則更降低公眾對(duì)國(guó)會(huì)議員的信心。從建國(guó)之初的1789年到1855年，國(guó)會(huì)議員長(zhǎng)時(shí)期沒(méi)有固定的年工資，僅按工作天數(shù)計(jì)算，每天6美元（1815-1817年設(shè)立過(guò)固定的年工資，為1500美元）。1855年之后，實(shí)行每年3000美元的固定年工資。但時(shí)至今日，國(guó)會(huì)參眾兩院議員的工資為174000美元，眾議院議長(zhǎng)為223500美元，兩黨領(lǐng)袖的工資為193400美元。一年半世紀(jì)多來(lái)，國(guó)會(huì)議員的工資漲了近50倍。聯(lián)系到下面要談到的工作效率以及議員代表選區(qū)和利益集團(tuán)的性質(zhì)，公眾很容易形成這樣一種印象：國(guó)會(huì)議員拿著高額的工資，但卻在為私利而奔跑，有利于公共利益的作為則甚少。實(shí)際上，174000美元的工資對(duì)于國(guó)會(huì)議員的實(shí)際開(kāi)支來(lái)說(shuō)并不高。華盛頓高昂的房?jī)r(jià)就要花掉其工資的近一半，同時(shí)他還必須聘用各種人員以及進(jìn)行選區(qū)聯(lián)系等，如果僅憑工資，很難滿(mǎn)足支出的需要。但這些隱含的問(wèn)題卻基本無(wú)助于改善議員在公眾心目中的總體印象。

二，國(guó)會(huì)議員丑聞不斷，是導(dǎo)致國(guó)會(huì)在公眾心目中印象不佳的另一個(gè)重要原因

國(guó)會(huì)議員丑聞不斷，是導(dǎo)致國(guó)會(huì)在公眾心目中印象不佳的另一個(gè)重要原因。盡管總統(tǒng)和最高法院的法官在歷史上不是沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)問(wèn)題，但相對(duì)于國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)，它們所出現(xiàn)的問(wèn)題要低得多。國(guó)會(huì)由于成員眾多與利益集團(tuán)聯(lián)系頻繁，出現(xiàn)丑聞的幾率相應(yīng)大大提升（當(dāng)然，公眾不會(huì)從幾率的角度進(jìn)行計(jì)算）。這些丑聞包括性丑聞（如Dan Crane的性丑聞案、Mark Fonley性丑聞案、Franklin Coverup Hoax性丑聞案等）、議員腐敗案（如1991-1995年間的國(guó)會(huì)郵局丑聞、1992年發(fā)生的眾議院銀行丑聞等）以及種族暴力案（如2006年的Cynthia McKinney案）等，持續(xù)不斷的丑聞使國(guó)會(huì)山在公眾心目中的印象大打折扣。

從黨派組成的角度來(lái)看，國(guó)會(huì)主要由共和和民主兩大黨組成，一方為執(zhí)政黨，另一方則為在野黨，其他小黨在國(guó)會(huì)中無(wú)足輕重。各種委員會(huì)是國(guó)會(huì)的最重要活動(dòng)主體，參眾兩院各有21個(gè)委員會(huì)，除此之外，還包括參眾兩院的5個(gè)聯(lián)合委員會(huì)。各委員會(huì)均由民主和共和兩大黨的議員組成，在朝黨決定何種議案可以在委員會(huì)中得到討論以及討論的程序，在野黨則百般刁難和阻撓在朝黨的計(jì)劃，或者設(shè)法把自身的利益塞入議案中。只有在相關(guān)委員會(huì)的討論得到通過(guò)之后，才能正式提交大會(huì)討論，委員會(huì)在國(guó)會(huì)工作中起著至關(guān)重要的作用。

國(guó)會(huì)的黨派構(gòu)成給公眾留下一種國(guó)會(huì)為黨派所左右和工作效率低下的感覺(jué)。這種感覺(jué)當(dāng)然很大程度上與國(guó)會(huì)的實(shí)際情況相符。但是，國(guó)會(huì)的另一種工作機(jī)制——透明性——?jiǎng)t進(jìn)一步降低其在公眾心目中的地位。相對(duì)于總統(tǒng)和最高法院來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)的工作透明度是最高的。所有有關(guān)國(guó)會(huì)的組成和工作信息都可以其國(guó)會(huì)網(wǎng)站上找到，絕大部分國(guó)會(huì)討論的主題都會(huì)提前公諸于眾，同時(shí)對(duì)辯論過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)電視轉(zhuǎn)播。這種工作機(jī)制不僅使國(guó)會(huì)失去神秘感，而且進(jìn)一步加深了公眾有關(guān)黨派斗爭(zhēng)和效率低下的印象。

三，除上述因素之外，社會(huì)變遷也是造成國(guó)會(huì)信譽(yù)下降的重要因素

進(jìn)入到21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)社會(huì)越來(lái)越成為一個(gè)“分裂的社會(huì)”（divided society）。美國(guó)是一個(gè)選舉不斷的社會(huì)，政黨則是進(jìn)行選舉的最重要工具。國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)選舉是政黨最重要的兩大選舉。為了獲得選舉勝利，共和和民主兩大黨之間刻意拉開(kāi)彼此的距離，以此夯實(shí)各自的黨基和吸引選民。美國(guó)建國(guó)之初，就存在“聯(lián)邦黨人”與“反聯(lián)邦黨人”的黨派之爭(zhēng)。進(jìn)入到21世紀(jì)之后，圍繞這一問(wèn)題的爭(zhēng)論盡管基本消失，但圍繞社會(huì)新問(wèn)題所產(chǎn)生的爭(zhēng)論卻在不斷增多。在維護(hù)社會(huì)上層利益與維護(hù)社會(huì)下層利益、維護(hù)美國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值還是兼容移民價(jià)值、墮胎與反墮胎、贊成同性戀者結(jié)婚與反對(duì)同性戀者結(jié)婚以及其他一系列國(guó)際問(wèn)題上，兩大黨劍拔弩張、互不相讓。

黨派之間的爭(zhēng)斗造成美國(guó)社會(huì)的分裂，兩大黨各擁有一個(gè)勢(shì)均力敵的支持群體，但彼此之間的共同性卻越來(lái)越少。這種黨派劃分甚至反映在居民的住宅分布以及區(qū)域分布上。一民主黨人如果住進(jìn)一個(gè)四處皆共和黨人的小區(qū)，可能感到壓抑和無(wú)助，久而久之，自然搬離該小區(qū)而住進(jìn)一個(gè)民主黨占多數(shù)的住宅區(qū)，社會(huì)隔閡由此形成。當(dāng)然，除黨派分裂之外，其他的社會(huì)分裂依舊存在。如由于經(jīng)濟(jì)不平等而造成的社會(huì)隔閡，富人形成一個(gè)集中的居住區(qū)域，與之相應(yīng)，窮人也形成一個(gè)相對(duì)集中的居住區(qū)域，不同區(qū)域?qū)τ谡螒B(tài)度和政治效能感差異迥然。國(guó)會(huì)是選民分布的一個(gè)縮影，日益分裂的社會(huì)使國(guó)會(huì)也處于分裂的狀態(tài)，黨派爭(zhēng)斗的色彩進(jìn)一步提升，共識(shí)則持續(xù)減少，從而磨損國(guó)會(huì)的形象。

國(guó)會(huì)在公眾心目中的地位形成一個(gè)滑稽的悖論：不論相較于總統(tǒng)還是司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)本來(lái)是最能代表選民意志的民主機(jī)關(guān)，但選民卻最不喜歡那個(gè)能夠代表自己的機(jī)關(guān)。最理想的民主是所有公民能夠直接參與公共事務(wù)處理的政體，這種古典共和主義的理想在現(xiàn)代大型民族國(guó)家顯然沒(méi)有實(shí)行的可能，代議制政府從而如密爾所言成為一種合理的選擇。但這只是邏輯的推論，并不意味著就與民眾的感覺(jué)相符。從美國(guó)國(guó)會(huì)所受到的心理待遇而言，公眾似乎更喜歡顯示度高和能夠表現(xiàn)個(gè)人風(fēng)采的總統(tǒng)或者其他相對(duì)人數(shù)更少（不那么民主）的機(jī)關(guān)（如司法機(jī)關(guān)）。理性的制度設(shè)計(jì)與感性的個(gè)人選擇之間從而總是存在著很大的距離。對(duì)于大多數(shù)僅憑感覺(jué)做出判斷的社會(huì)大眾而言，能夠激起其心理共鳴和孜孜談?wù)摰?，或許不是議會(huì)，而是君主般的總統(tǒng)。