要提高行政效率，并不是簡(jiǎn)單的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減問(wèn)題，還需要一個(gè)政治層面的改革與之相配合，也就是黨委系統(tǒng)需要有相應(yīng)的調(diào)整和變化。

3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布。此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革。根據(jù)方案：鐵道部撤銷(xiāo)并入交通運(yùn)輸部；衛(wèi)生部與計(jì)生委合并為國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)；組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局；新聞出版總署與廣電總局合并為國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局；重組國(guó)家海洋局；電監(jiān)會(huì)并入國(guó)家能源局。

這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門(mén)減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)為25個(gè)。

相關(guān)專(zhuān)家在接受《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，此次大部制改革只是一個(gè)小手術(shù)，與之前外界預(yù)期有所差距，但也是可以理解的。接下來(lái)要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)作用、向社會(huì)讓權(quán)，政府一方面要削權(quán)、限權(quán)，另一方面要花大精力做好監(jiān)管。而從根本上來(lái)說(shuō)，這有賴(lài)于政府從當(dāng)前以GDP掛帥的發(fā)展主義路子轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。

同時(shí)，為避免“越改革越膨脹，越精簡(jiǎn)人越多”的怪圈，大部制改革離不開(kāi)人大的介入，對(duì)政府編制和公共預(yù)算的控制。此外，要提高行政效率，還需政治層面的改革與之相配合，亦即作為真正決策部門(mén)的黨委系統(tǒng)需要有相應(yīng)的調(diào)整和變化。在這一點(diǎn)上，廣東順德黨政聯(lián)動(dòng)的大部制改革經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一個(gè)保守和漸進(jìn)的改革

據(jù)了解，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院已進(jìn)行過(guò)六輪機(jī)構(gòu)改革。這次改革是中國(guó)政府自1998年以來(lái)最大規(guī)模的重組。由新任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)親自主持大局，以改革見(jiàn)長(zhǎng)的新任副總理汪洋負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

但相較于此前廣泛流傳的版本，“大能源”、“大文化”、“大金融”、“大體改委”等均未被列入，公布的名單被普遍認(rèn)為是一個(gè)保守與漸進(jìn)的方案。

就此，中編辦副主任王峰3月11日在回答中外記者提問(wèn)時(shí)回應(yīng)稱(chēng)，這次機(jī)構(gòu)改革是“穩(wěn)中求進(jìn)，突出重點(diǎn)”，大部制改革要一步步推進(jìn)，看不準(zhǔn)的要放一放。

在接受《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪(fǎng)時(shí)，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長(zhǎng)肖濱教授表示，主體來(lái)說(shuō)，此次大部制改革只能算是一個(gè)小手術(shù)，和之前外界預(yù)期不相吻合，從出臺(tái)的方案看，主要著眼于鐵道部改革、組建新的食品藥品監(jiān)管體系等。但這也是可以理解的。因?yàn)檫@次人代會(huì)的重心不是政府機(jī)構(gòu)改革，而主要是人事?lián)Q屆，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的更迭。在這樣比較特殊的關(guān)頭，如果改革動(dòng)作太大，遭遇的阻力會(huì)很大，矛盾會(huì)很多。同時(shí)，習(xí)李接掌權(quán)力的時(shí)間很短，新領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)之后，真正形成其新政思路還需時(shí)日，一般來(lái)說(shuō)，有可能要等到下半年三中全會(huì)后，新政思路才會(huì)真正清晰明了，在這基礎(chǔ)上再對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行更大的動(dòng)作，條件可能更為成熟一些。

由于此次改革中，有“小國(guó)務(wù)院”之稱(chēng)的發(fā)改委不但沒(méi)有減權(quán)反而有所擴(kuò)權(quán)，也遭致不少批評(píng)之聲。經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國(guó)忠指，發(fā)改委一些司局級(jí)單位，權(quán)力堪比部委。不改革發(fā)改委，大部制改革的意義就不大。中國(guó)改革的核心是政府功能和權(quán)力的分配?！罢母锏暮诵膽?yīng)該是改革發(fā)改委。”

王峰則在肯定發(fā)改委作用的同時(shí)，承認(rèn)其存在權(quán)力過(guò)度集中，審批事項(xiàng)過(guò)多等問(wèn)題，并認(rèn)為發(fā)改委職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)比一般部門(mén)要重。

“發(fā)改委確實(shí)應(yīng)該首先進(jìn)行改革。我曾經(jīng)對(duì)其他媒體說(shuō)過(guò)一句玩笑話(huà)——發(fā)改委應(yīng)該叫做‘發(fā)展和被改革委員會(huì)’?！毙I對(duì)本刊記者說(shuō)，發(fā)改委多年來(lái)其實(shí)一直沒(méi)有對(duì)改革起到太多正面積極的作用。其作為掌握很大一塊經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理控制權(quán)和資源的超級(jí)部委，本身就是一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)。通過(guò)這樣一個(gè)既得利益集團(tuán)來(lái)主導(dǎo)改革方案，顯然并不可靠。多年經(jīng)驗(yàn)也證明，它存在很多問(wèn)題，本身就需要被改革。具體而言，應(yīng)該削減其權(quán)力，將更多權(quán)力還給市場(chǎng)、還給社會(huì)，這是政府改革的一個(gè)重頭戲。

GDP掛帥舊路需轉(zhuǎn)向

此次改革方案提出，政府職能轉(zhuǎn)變包括減少和下放投資審批事項(xiàng)等10項(xiàng)內(nèi)容，并從發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用等六個(gè)方面提出了措施。

針對(duì)怎樣才能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，肖濱則對(duì)《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者總結(jié)了三方面：“第一方面，最近有學(xué)者提出，我也表示贊同，就是政府的立法權(quán)要收縮、削減?！彼治龇Q(chēng)，之前政府制訂了很多行政法規(guī)，這些行政法規(guī)有些是擴(kuò)權(quán)的，其權(quán)屬應(yīng)該歸于人大而不是政府。舉例而言，關(guān)于征稅立法權(quán)的行使問(wèn)題，本來(lái)應(yīng)該放到人大，但上世紀(jì)80年代時(shí)人大對(duì)國(guó)務(wù)院有兩次授權(quán)，后者又將權(quán)力下放給了國(guó)家稅務(wù)總局，這就使得稅務(wù)總局的權(quán)力很大。而且有些行政法規(guī)是否跟憲法相沖突？比如當(dāng)年孫志剛事件后廢除的收容遣送條例，就是國(guó)務(wù)院制訂的一個(gè)法規(guī)，這個(gè)法規(guī)顯然與憲法沖突。

其次，是要盡量取消政府的一些行政審批權(quán)。肖濱擔(dān)任廣東省行政審批專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員，他很清楚，現(xiàn)在政府的行政審批權(quán)還是很大，“教育廳、司法廳、衛(wèi)生廳，更不用說(shuō)發(fā)改委、經(jīng)信委等，都掌握著很多的行政審批權(quán)”。應(yīng)當(dāng)減少這些部門(mén)的行政審批權(quán)，同時(shí)將之下放給下級(jí)政府，轉(zhuǎn)移給社會(huì)。

上述兩方面是對(duì)政府的削權(quán)、限權(quán)，讓它不去管不該管的事，另一方面，政府就應(yīng)該去管好它該管的事。“對(duì)食品、藥品安全問(wèn)題，對(duì)空氣、水污染等已然民怨沸騰，納稅人交了那么多錢(qián)給政府，政府卻對(duì)這些沒(méi)有盡到監(jiān)管職責(zé)。坦率地說(shuō)，這樣還要政府干什么？”

而這些方面結(jié)合起來(lái)，從根本上來(lái)說(shuō)，政府還要從以GDP掛帥的發(fā)展主義路子轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府?！澳壳斑€沒(méi)有看到足夠的跡象。包括像廣東面對(duì)浙江、廣州面對(duì)天津的趕超壓力，走的還是這條路子，具體做法還是上大項(xiàng)目?！毙I表示，在此情況下，政府就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，勢(shì)必不會(huì)將絕大多數(shù)時(shí)間和精力放在那些公共服務(wù)上來(lái)。要解決這個(gè)問(wèn)題，干部的考核指標(biāo)要改變，目前官員的主要政績(jī)還是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)政績(jī)上，干部的任用方式接著要改變?，F(xiàn)今的任命制加上考核制以及一票否決制，不可避免讓政府和各級(jí)官員以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，以抓權(quán)為中心，由此，政府職能轉(zhuǎn)變就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于如何避免此前多次機(jī)構(gòu)改革后“越改革越膨脹，越精簡(jiǎn)人越多”的怪圈，肖濱同時(shí)建議，大部制改革迫切需要人大的介入。首先要控制政府編制，在這方面人大可以起到很大的功能和作用。如果改革之后，政府機(jī)構(gòu)有所精簡(jiǎn)，編制卻在膨脹或是變相膨脹，比如一些裁撤的政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為了事業(yè)單位，一些人雖不是公務(wù)員但還吃財(cái)政飯或是成為政府雇員，這樣財(cái)政成本沒(méi)有降低，不可能提高效率。其次，包括公款吃喝、公車(chē)開(kāi)支、公費(fèi)出國(guó)的“三公”消費(fèi)如果管不住，精簡(jiǎn)幾個(gè)部門(mén)，行政成本也無(wú)法降低，因此，需要在公共預(yù)算上進(jìn)行控制。

有待黨委系統(tǒng)改革配合

在肖濱看來(lái)，要提高行政效率，并不是簡(jiǎn)單的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減問(wèn)題，還需要一個(gè)政治層面的改革與之相配合，也就是黨委系統(tǒng)需要有相應(yīng)的調(diào)整和變化。他對(duì)《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》表示，在這一點(diǎn)上，順德基于黨政聯(lián)動(dòng)的大部制改革做法值得借鑒。

據(jù)悉，早在2009年，廣東省佛山市順德區(qū)就開(kāi)始了大部制改革的嘗試。原有的41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，最終被精簡(jiǎn)為16個(gè)，其中黨委機(jī)構(gòu)6個(gè)，政府機(jī)構(gòu)10個(gè)。一些相關(guān)的黨委部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)合并，比如，新成立的區(qū)委社會(huì)工作部就將原區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)民政局、區(qū)外事僑務(wù)局等合并。

肖濱認(rèn)為，其操作雖然從某種程度上來(lái)說(shuō)是有問(wèn)題的，即變成黨政合一，與中共十三大報(bào)告提出的黨政分開(kāi)存在矛盾，從結(jié)果來(lái)看并不好。但在目前尤其是基層黨政分不開(kāi)的情形下，這種合并更具效率。更重要的是，它將黨委系統(tǒng)的改革和政府機(jī)構(gòu)改革揉在一起做，傳遞的一個(gè)信號(hào)或者說(shuō)一個(gè)重要思路就是，如果要真正改革政府機(jī)構(gòu)，黨委系統(tǒng)需要作配合性改革。

他進(jìn)一步解釋說(shuō)，因?yàn)檎f(shuō)到底，在當(dāng)前國(guó)家體制下，黨委才是真正的決策部門(mén)，政府在很大程度上是執(zhí)行部門(mén)。黨委決策系統(tǒng)沒(méi)有改（不一定說(shuō)是機(jī)構(gòu)上做多大的變化，而是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的方式要做出調(diào)整和轉(zhuǎn)換），政府要執(zhí)行黨委決策，配合黨的工作，勢(shì)必要擴(kuò)張自己的行政空間，增加人手。舉例來(lái)說(shuō)，維穩(wěn)作為黨的一項(xiàng)很重要的工作，離不開(kāi)政府，政府因此成立綜治辦，讓相關(guān)部門(mén)投入更多資源更多的力氣來(lái)執(zhí)行。而且黨的中心工作也在不斷調(diào)整和變化，政府需要不斷作出回應(yīng)。

“要避免行政成本居高不下，效率始終無(wú)法提高，涉及方方面面，頗為復(fù)雜。但其中一點(diǎn)，黨委系統(tǒng)改革，黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)方式的調(diào)整與變化必不可少。就此而言，順德大部制改革無(wú)論成功與否，有其意義。”肖濱告訴本刊記者。