綜述

與民生相關(guān)的公共服務(wù)是全域同城最重要的落腳點(diǎn)，廣佛需要向更高層次突破行政壁壘，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。——中山大學(xué)區(qū)域開(kāi)放與合作研究院院長(zhǎng)毛艷華

同城化有“三部曲”，一是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，二是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，三是同城生活?！A南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師袁奇峰

“全域”意味著廣佛同城化將實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。即兩個(gè)城市所有的分工將跨越行政的邊界，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體、結(jié)構(gòu)一體、基礎(chǔ)設(shè)施一體。——華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師袁奇峰

沿著廣州和佛山的邊界由北向南，從黃岐“中山九路”到廣佛線(xiàn)、千燈湖，無(wú)數(shù)人才、資金、技術(shù)、資源等要素在這里加速流動(dòng)，逐漸消融著廣佛的城市界限。

隨之消融的還有廣佛的行政邊界。近日，《廣佛全域同城化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）正式印發(fā)。其首次從國(guó)家、大灣區(qū)、全省、城市4個(gè)層面賦予廣佛一體發(fā)展新的戰(zhàn)略定位——國(guó)家新發(fā)展格局的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)、粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群的重要極點(diǎn)、省“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐、城市間高質(zhì)量同城化發(fā)展的示范區(qū)。

從廣佛同城到廣佛全域同城，《規(guī)劃》為兩座萬(wàn)億級(jí)城市打開(kāi)了更多想象空間。中山大學(xué)區(qū)域開(kāi)放與合作研究院院長(zhǎng)毛艷華對(duì)南都記者表示，四個(gè)定位環(huán)環(huán)相扣。而要實(shí)現(xiàn)全域同城，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師袁奇峰認(rèn)為，廣佛需共同譜好同城化“三部曲”，一是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，二是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，三是同城生活。

廣佛畫(huà)像 空間融為一體 產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)耦合

廣州和佛山的核心區(qū)，相距只有20公里左右。當(dāng)“廣佛候鳥(niǎo)”站在佛山南海區(qū)的寫(xiě)字樓里向遠(yuǎn)處眺望，還有可能看到藏在層層樓宇之間的廣州塔。

越來(lái)越模糊的城市界限創(chuàng)造出了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2020年，廣佛地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)至3.6萬(wàn)億元，與京滬相當(dāng)；廣佛經(jīng)濟(jì)密度為3.2億元/平方公里，是全?。?.62億元/平方公里）的5.2倍，以全省6%的土地面積和22%的人口貢獻(xiàn)了32%的經(jīng)濟(jì)總量，取得19%的地方一般公共財(cái)政預(yù)算收入，彰顯較高的經(jīng)濟(jì)效率和財(cái)稅貢獻(xiàn)。

在全國(guó)同城化組合中，廣佛始終走在前列。毛艷華表示，作為城市群一體化的試驗(yàn)區(qū)，廣佛同城起步早、成效顯著。它之所以能在國(guó)內(nèi)同城中處于領(lǐng)先地位，首先是因?yàn)檎畬用娴耐苿?dòng)、政策戰(zhàn)略的引領(lǐng)。

2008年，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》公布，要求廣佛超越行政邊界，推動(dòng)區(qū)域一體化，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，把廣佛同城化提升至戰(zhàn)略層面；2009年，兩市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，標(biāo)志廣佛同城正式啟動(dòng)；2010年，廣東省政府審議通過(guò)珠三角五個(gè)一體化規(guī)劃，即基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、基本公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化和環(huán)境保護(hù)一體化；2019年隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，兩市提出共建“‘1+4’高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)”；直至近期發(fā)布的《廣東省都市圈國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)指引》，將佛山市全域納入廣州都市圈。在此背景下，廣佛同城逐漸邁向全域同城化。

“廣佛一體化的發(fā)展基礎(chǔ)主要由其地理位置決定。由于地理的鄰近性，兩地能夠長(zhǎng)期保持密切的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系，這也是廣佛同城不斷提速的重要原因?！泵G華說(shuō)。

毛艷華分析認(rèn)為，廣州和佛山有深厚的產(chǎn)業(yè)分工合作基礎(chǔ)。在改革開(kāi)放初期，廣州擁有大量國(guó)有企業(yè)和技術(shù)人才，而當(dāng)時(shí)的佛山、南海、順德則有大批活躍的民營(yíng)企業(yè)，急需技術(shù)支持服務(wù)，因此形成了密切的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。當(dāng)然這種分工合作也具有深厚的人文基礎(chǔ)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加速，企業(yè)的跨地投資需求增大，要求地方政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施方面加強(qiáng)協(xié)同，來(lái)更好地暢通企業(yè)跨城市的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布控，提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果。

在袁奇峰看來(lái)，廣佛兩地融合發(fā)展深埋強(qiáng)大的互補(bǔ)性。廣佛同城最初由市場(chǎng)力量推動(dòng)而成，因此它的最大的特點(diǎn)是市場(chǎng)因素強(qiáng)勁，兩個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性強(qiáng)。

從產(chǎn)業(yè)布局上看，佛山的工業(yè)已具規(guī)?；?，工業(yè)總產(chǎn)值超廣州。2021年佛山規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值2.68萬(wàn)億元，廣州為2.26萬(wàn)億元。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，廣州的第三產(chǎn)業(yè)GDP占比超60%，佛山的第二產(chǎn)業(yè)占比超60%。佛山?jīng)]有形成強(qiáng)有力的服務(wù)中心模式，其服務(wù)中心在廣州。兩個(gè)城市產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)耦合，市場(chǎng)互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游組合可跨越邊界。

廣佛同城化一步步從市場(chǎng)自發(fā)、政府對(duì)接走向全域同城化?！皬V佛核心城區(qū)的行政邊界已被打破，城市的實(shí)體地域逐漸連片發(fā)展，兩座城市在空間上已融為一座都市。因此，在廣東五大都市圈中，以廣佛為核心的都市圈體量最大。廣佛成為國(guó)內(nèi)同城化程度最高、政策實(shí)施效果最佳的同城化區(qū)域之一。這些基礎(chǔ)條件是兩地融合發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。”袁奇峰說(shuō)。

全域同城 公共服務(wù)均等化是最重要的落腳點(diǎn)

此次《規(guī)劃》將廣佛地區(qū)定位為國(guó)家新發(fā)展格局的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)、粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群的重要極點(diǎn)、省“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐、城市間高質(zhì)量同城化發(fā)展的示范區(qū)。這是自2009年兩市正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議以來(lái)，首次從國(guó)家、大灣區(qū)、全省、城市4個(gè)層面賦予廣佛明確的戰(zhàn)略定位。

“廣佛地區(qū)的總體定位主要以支撐國(guó)家、省市重大戰(zhàn)略舉措為導(dǎo)向。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是促進(jìn)形成新發(fā)展格局的重要舉措，也是區(qū)域一體化的結(jié)果。廣州是國(guó)家中心城市、對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶(hù)樞紐，是省內(nèi)外資源配置的重要平臺(tái)。廣佛同城經(jīng)濟(jì)體量大、人口多，參與全球資源配置更有競(jìng)爭(zhēng)力，能夠更好地發(fā)揮兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的作用，因此有利于推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。”毛艷華說(shuō)。

毛艷華表示，上述四個(gè)定位也是環(huán)環(huán)相扣的。廣佛首先進(jìn)行同城化探索，密切與國(guó)內(nèi)其他先進(jìn)地區(qū)的交流合作；進(jìn)而引領(lǐng)珠三角地區(qū)做強(qiáng)核心功能，支撐全省構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局；接著輻射帶動(dòng)珠江東西兩岸乃至大灣區(qū)城市群一體化，更好融入全球市場(chǎng)體系；最后發(fā)揮廣佛地區(qū)制造業(yè)發(fā)達(dá)和聯(lián)通海外優(yōu)勢(shì)，打造國(guó)內(nèi)大循環(huán)中心節(jié)點(diǎn)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接區(qū)域。

除了被賦予新的使命，此次《規(guī)劃》也是首次把“全域”一詞放入文件名中，強(qiáng)調(diào)廣佛全域同城，并提出了明確的發(fā)展目標(biāo)：到2025年，廣佛地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口承載力明顯提升，全域同城化實(shí)現(xiàn)新跨越，繼續(xù)在全國(guó)同城化實(shí)踐中走在最前列，廣佛地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到5萬(wàn)億元左右。展望2035年，廣佛全域同城化基本實(shí)現(xiàn)，城市發(fā)展有機(jī)融合，功能分區(qū)清晰有序，交通往來(lái)便捷高效，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同互補(bǔ)，統(tǒng)一市場(chǎng)深度形成，公共服務(wù)趨于均等。

袁奇峰表示，“全域”意味著廣佛同城化將實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。他認(rèn)為，“全域”的內(nèi)涵是兩個(gè)行政城市組成一個(gè)完整的實(shí)體城市，即兩個(gè)城市所有的分工將跨越行政的邊界，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體、結(jié)構(gòu)一體、基礎(chǔ)設(shè)施一體。

如何實(shí)現(xiàn)廣佛全域同城？袁奇峰認(rèn)為，同城化有“三部曲”，一是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，二是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，三是同城生活?！霸谑袌?chǎng)先行的背景下，廣佛兩地生產(chǎn)要素基本實(shí)現(xiàn)了自由流通，基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通不斷加快步伐，但同城生活所依賴(lài)的公共服務(wù)一體化仍有待進(jìn)一步完善。只有公共服務(wù)水平均等化，全域同城化才有可能實(shí)現(xiàn)?！?/p>

毛艷華則認(rèn)為，廣佛全域同城涵蓋經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制6個(gè)指標(biāo)。其中，與民生相關(guān)的公共服務(wù)是全域同城最重要的落腳點(diǎn)，廣佛需要向更高層次突破行政壁壘，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

對(duì)此，《規(guī)劃》提出諸多具有“煙火氣”的民生保障措施，如建立廣佛人口基礎(chǔ)信息共享機(jī)制，推動(dòng)流動(dòng)人口IC卡互認(rèn)互通。適應(yīng)“廣佛候鳥(niǎo)”規(guī)模擴(kuò)大趨勢(shì)，創(chuàng)新完善非戶(hù)籍常住人口融入機(jī)制，建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制。同時(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，引入省屬和高校等優(yōu)質(zhì)教育資源在廣佛兩地舉辦基礎(chǔ)教育學(xué)校。

跨越障礙 加強(qiáng)兩市戰(zhàn)略共謀、項(xiàng)目共建、紅利共享

在發(fā)現(xiàn)廣佛全域同城化發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，還應(yīng)看到兩地面臨的挑戰(zhàn)。《規(guī)劃》指出，雖然廣佛全域同城化取得了積極成效，但距離引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界級(jí)城市群，引領(lǐng)全省構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局還存在差距。

“廣佛兩市的傳統(tǒng)觀(guān)念和體制機(jī)制阻礙較多，根深蒂固的市場(chǎng)分割、行政區(qū)劃觀(guān)念仍然很強(qiáng)，當(dāng)前還停留在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，統(tǒng)一大市場(chǎng)的效應(yīng)未能充分發(fā)揮。我們需要自上而下進(jìn)行改革，解放思想，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，打破市場(chǎng)壁壘，借鑒國(guó)內(nèi)外區(qū)域治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大多元主體參與，發(fā)揮智庫(kù)的作用提供智力支撐?！泵G華告訴南都記者。

為此，《規(guī)劃》首次提出，成立跨區(qū)域的廣佛聯(lián)合規(guī)劃委員會(huì)，科學(xué)配置兩市空間資源，高效協(xié)調(diào)同城規(guī)劃建設(shè)事務(wù)?！兑?guī)劃》還首次提出，積極引入利益補(bǔ)償機(jī)制，探索將需對(duì)方支持的項(xiàng)目（事項(xiàng)）打包一并協(xié)調(diào)推進(jìn)，更大程度取得共識(shí)，解決問(wèn)題。

“成立廣佛聯(lián)合規(guī)劃委員會(huì)是建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的重要探索。我們需要吸收多方智慧，共同做出全域同城的規(guī)劃，把《規(guī)劃》作為城市引領(lǐng)的基礎(chǔ)性文件，為科學(xué)決策提供依據(jù)。”毛艷華說(shuō)，從國(guó)內(nèi)外的一些經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，聯(lián)合規(guī)劃委員會(huì)是一個(gè)具有法律效力的機(jī)構(gòu)，能更好地貫徹《規(guī)劃》的引領(lǐng)作用。

袁奇峰表示，伴隨同城化的深入，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，廣州、佛山兩地政府亟須探索建立更加常態(tài)化和更具有約束力的工作推進(jìn)機(jī)制。廣佛規(guī)劃委員會(huì)的成立，有利于共同規(guī)劃兩市的未來(lái)發(fā)展，兩市一體、結(jié)構(gòu)重造、協(xié)同分工。

“加強(qiáng)兩市戰(zhàn)略共謀、項(xiàng)目共建、紅利共享將是跨越廣佛全域同城機(jī)制體制障礙的關(guān)鍵?！痹娣褰ㄗh，加快落實(shí)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策，依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；進(jìn)一步推動(dòng)建設(shè)“1+4”高質(zhì)量發(fā)展融合試驗(yàn)區(qū)；加強(qiáng)兩市的同城規(guī)劃，在市政規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面形成一體化的方案，共同撐起市場(chǎng)要素在廣佛全域自由流動(dòng)。

原文鏈接：http://epaper.oeeee.com/epaper/G/html/2022-08/24/content_19449.htm#article

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