自2007年特別是2009年專(zhuān)門(mén)成立“三舊”改造辦公室以來(lái)，廣州市加快了城中村改造的步伐創(chuàng)造了全國(guó)著名的城中村改造成功案例——以村集體為主導(dǎo)的改造模式。除此之外，廣州市在對(duì)楊箕村、琶洲村等10多個(gè)城中村改造過(guò)程中，還探索出了生地出讓模式和自主改造模式等比較成功改造模式。盡管如此，從總體上看城中村改造推進(jìn)難度大進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府和市民的要求，主要障礙是拆遷補(bǔ)償特別是“釘子戶(hù)”或“留守戶(hù)”問(wèn)題、改造資金問(wèn)題。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院金融系教授、博士生導(dǎo)師姚益龍長(zhǎng)期關(guān)注廣州“三舊改造”特別是城中村改造問(wèn)題，曾主持國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《快速城市化中的“城中村”金融問(wèn)題研究》、廣州市政府公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目《廣州市“三舊”改造涉及土地收儲(chǔ)問(wèn)題研究》等課題，對(duì)城中村改造問(wèn)題有深入的研究。在總結(jié)廣州市三種城中村改造模式之外，姚益龍教授還從金融學(xué)的資產(chǎn)證券化角度出發(fā)，提出了城中村改造的“土地證券化投融資”創(chuàng)新試點(diǎn)模式。他還指出，城中村的拆遷補(bǔ)償對(duì)于留守戶(hù)問(wèn)題，應(yīng)保留最后的法律解決渠道，如果失去最后的法律救濟(jì)，城中村改造將變成一個(gè)無(wú)解的難題。

廣州城中村改造的三種模式

地理上與城市合為一體是廣州城中村改造的核心和難點(diǎn)。

南方日?qǐng)?bào)：自2009年以來(lái)，廣州市大力推進(jìn)城中村改造，廣州的城中村改造可以分為哪幾種模式？

姚益龍：城中村實(shí)際上是隨著快速城市化的發(fā)展被現(xiàn)代城市包圍的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的農(nóng)村傳統(tǒng)村莊。城中村村民身份是農(nóng)民和農(nóng)村戶(hù)口，土地和經(jīng)濟(jì)成分屬于集體所有制。所謂城中村改造就是將原來(lái)的農(nóng)民身份變成市民，原來(lái)的村委會(huì)變成街道居委會(huì)，原來(lái)的村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜乒荆貏e是在地理上將傳統(tǒng)村莊與現(xiàn)代城市合為一體。其核心和難點(diǎn)地理上與城市合為一體的問(wèn)題。廣州市138個(gè)城中村占地面積達(dá)87.5平方公里，占城市規(guī)劃建設(shè)總用地的22.67%。廣州是全國(guó)較早開(kāi)展城中村改造的城市。早在2002年就已經(jīng)制定了“先行試點(diǎn)、積極穩(wěn)妥”、“一村一策”的改造原則。原計(jì)劃10年內(nèi)基本完成全市138條城中村整治改造工作。然而至今僅僅順利完成“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民、村委會(huì)轉(zhuǎn)成居委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司的第一步改造工作。但是地理上與城市合為一體的改造卻舉步艱難，進(jìn)展遠(yuǎn)低于計(jì)劃和城市發(fā)展的需要。直至2008年1月獵德村的改造工程才正式動(dòng)工。隨后，琶洲、林和、冼村、楊箕等村改造啟動(dòng)。從已經(jīng)啟動(dòng)城中村改造的實(shí)踐來(lái)看，廣州城中村改造可以大致分為三種模式。

一是以村集體為主導(dǎo)的改造模式。其成功主要依靠?jī)牲c(diǎn)：第一，得到市、區(qū)兩級(jí)政府大力支持，墊資將村土地變?yōu)槭斓?，組織建設(shè)回遷安置房。同時(shí)將融資地塊公開(kāi)出讓的資金全額返還村集體；第二，對(duì)拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的幾家“釘子戶(hù)”以村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義司法訴訟獲得法院支持。但這種“成功模式”有當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景，今后恐怕難以復(fù)制的。

二是自主改造模式。采用“前期政府主導(dǎo)編制規(guī)劃改造方案，由村經(jīng)濟(jì)組織自行融資引入開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)”改造方式。用于融資的土地不是采取公開(kāi)拍賣(mài)、而是交由村委會(huì)代表村民去尋找合作公司出讓方式解決。在這種模式下，村集體成立全資子公司進(jìn)行安置房建設(shè)和商品房銷(xiāo)售融資，并按相關(guān)政策規(guī)定以土地純收益的50%計(jì)收土地出讓金，即基準(zhǔn)地價(jià)的20%。這種模式有利于調(diào)動(dòng)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，但是城中村集體經(jīng)濟(jì)組織和開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和各種資源協(xié)調(diào)能力的不對(duì)稱(chēng)，不僅可能誘發(fā)合作糾紛，而且可能存在“如何保證村集體和村民實(shí)現(xiàn)自身利益最大化”問(wèn)題。

三是生地出讓模式。即將尚未完成拆遷安置的融資地塊（生地）以公開(kāi)出讓。中標(biāo)開(kāi)發(fā)商不僅要承擔(dān)拆遷安置責(zé)任，而且為了防止?fàn)€尾風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)發(fā)商先行墊資負(fù)責(zé)建設(shè)回遷房和支付貨幣補(bǔ)償款，拆遷資金由區(qū)政府和村共同監(jiān)管。這種模式的特點(diǎn)是將拆遷責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由政府轉(zhuǎn)移到企業(yè)。這種模式在政府與拆遷戶(hù)之間設(shè)置了一個(gè)很大的緩沖區(qū)，就是由企業(yè)與村民進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)行利益平衡，通過(guò)企業(yè)的努力有效化解了社會(huì)矛盾。

推進(jìn)改造關(guān)鍵靠法治

依法起訴、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，今后仍要作為化解留守戶(hù)問(wèn)題的主要手段和最終手段。

南方日?qǐng)?bào)：廣州幾乎每一個(gè)城中村改造項(xiàng)目都有“留守戶(hù)”（或俗稱(chēng)釘子戶(hù)），您在做國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目的過(guò)程中，對(duì)留守戶(hù)現(xiàn)象有什么觀(guān)察和研究？

姚益龍：當(dāng)前在城中村改造過(guò)程中核心難點(diǎn)是什么？不是規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)等技術(shù)問(wèn)題，而是拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。拆遷補(bǔ)償最核心的問(wèn)題就是留守戶(hù)的問(wèn)題。根據(jù)我們的一項(xiàng)調(diào)研，廣州城中村改造中的留守戶(hù)正在呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

琶洲村改造項(xiàng)目2008年開(kāi)始啟動(dòng)。到2010年9月底，整村簽約率達(dá)99%，但是全村仍然有6戶(hù)共13棟留守戶(hù)房屋拒不簽約無(wú)法拆遷。盡管琶洲聯(lián)社分別于2010年9月7日、2011年1月28日將剩余6戶(hù)13棟留守戶(hù)向海珠區(qū)人民法院提起訴訟，市中院也作出終審判決，要求剩余4戶(hù)于判決生效3日內(nèi)騰空房屋并交付聯(lián)社，盡管琶洲村全面勝訴，但是“留守戶(hù)”仍拒不簽約交房。

與琶洲村相比較，處于市中心地帶的楊箕村情況則沒(méi)有那么幸運(yùn)和樂(lè)觀(guān)。楊箕村的簽約率雖然也高達(dá)99%，但仍然存在5戶(hù)留守戶(hù)，但是很不幸這5戶(hù)留守戶(hù)剛好都處于楊箕村改造地塊的核心位置。這1%的留守戶(hù)的存在使得開(kāi)發(fā)商遲遲不能開(kāi)工。留守戶(hù)的存在使得工期被迫延長(zhǎng)、開(kāi)發(fā)成本被迫增加。據(jù)測(cè)算，留守戶(hù)每拖延1天，僅開(kāi)發(fā)商支付的臨遷費(fèi)就要增加40萬(wàn)元。不僅如此，工程遲遲不動(dòng)工還引起已簽約搬遷村民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，而且還無(wú)法向已經(jīng)簽訂動(dòng)遷安置協(xié)議、按期交房的村民履行合同義務(wù)，面臨著更大是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。楊箕村后來(lái)實(shí)際上是靠提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才順利拆掉。

2009年6月獲市政府批準(zhǔn)、2010年立項(xiàng)實(shí)施改造的荔灣區(qū)東漖村改造過(guò)程中留守戶(hù)情況則更加嚴(yán)重得多。東漖村改造工程共分四期：第一期比較順利拆遷完畢。第二期涉及村（居）民共計(jì)252戶(hù)，未簽約27戶(hù)（不拆遷、拒絕與聯(lián)社協(xié)談的有4戶(hù)）留守戶(hù)；第三期改造工程目前處于動(dòng)遷期間，涉及村（居）民共計(jì)179戶(hù)，已簽約150戶(hù)，未簽約29戶(hù)。盡管第四期尚未開(kāi)始，但是僅僅第二、第三期就出現(xiàn)了56戶(hù)留守戶(hù)。留守戶(hù)比率高達(dá)7.7%，是前3個(gè)城中村平均數(shù)的7.7倍。

從廣州市總體情況看，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然已經(jīng)開(kāi)始改造的城中村出現(xiàn)的留守戶(hù)只有5%的比率。但從琶洲村、楊箕村再到東漖村，廣州市城中村改造過(guò)程中留守戶(hù)之間不僅存在著非常明顯的“示范效應(yīng)”，而且相互“攀比效應(yīng)”也越來(lái)越嚴(yán)重。留守戶(hù)現(xiàn)象有日益增加、迅速蔓延趨勢(shì)。改造過(guò)程中留守戶(hù)現(xiàn)象凸顯了當(dāng)前廣州市城中村改造進(jìn)程中留守戶(hù)問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性。

留守戶(hù)為什么會(huì)成為留守戶(hù)？我們對(duì)留守戶(hù)進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的分類(lèi)。第一種是明目張膽要錢(qián)，提出很高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二種是借拆遷提出不合理的非經(jīng)濟(jì)要求，比如說(shuō)解決小孩讀書(shū)問(wèn)題、外省親戚落戶(hù)問(wèn)題等等；第三是因?yàn)樽谧迕?、多年干群矛盾故意攪局。比如說(shuō)我們這個(gè)姓在村里是個(gè)小姓，被大姓欺負(fù)了幾十年，現(xiàn)在要拆遷改造了，我就借這個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)攪局。

化解留守戶(hù)的問(wèn)題，我認(rèn)為不能繼續(xù)依靠現(xiàn)在實(shí)際上的“多給錢(qián)”的辦法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，如果沒(méi)有法制，任何一種改造模式都無(wú)法順利推進(jìn)城中村改造。依法起訴、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)今后仍然要作為主要手段和最終手段。從理論上講，既然集體所有制是公有制的一種形式，那么代表集體所有制性質(zhì)的村集體利益應(yīng)該也是公共利益的一種形式。失去了法律強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)威，留守戶(hù)將會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越“頑強(qiáng)”，解決也越來(lái)越難。

村集體和村民入股參與城中村改造

廣州現(xiàn)有的城中村改造思路特別是土地收儲(chǔ)政策應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)資本。

南方日?qǐng)?bào)：在您看來(lái)，這幾個(gè)模式各有什么優(yōu)缺點(diǎn)？在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，能否形成更和諧、更高效的改造模式？

姚益龍：在現(xiàn)有的三種改造模式之外，我們通過(guò)大量調(diào)研，想提出第四種模式——“土地證券化的投融資”城中村改造模式。

除了留守戶(hù)問(wèn)題外，廣州城中村改造的另一大難點(diǎn)是政府的收儲(chǔ)資金不足、改造資金多元化問(wèn)題。廣州現(xiàn)有的城中村改造思路特別是土地收儲(chǔ)政策仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，沒(méi)有充分利用社會(huì)資本。事實(shí)上我國(guó)社會(huì)資金數(shù)量充裕，只要是改革現(xiàn)有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想下的土地收儲(chǔ)政策，社會(huì)資本完全有能力參與“三舊”改造，特別是城中村改造，大大加快“三舊改”造特別是城中村改造的步伐與速度。按照目前的土地收儲(chǔ)制度規(guī)定只有縣級(jí)以上“非盈利的”事業(yè)單位（土地開(kāi)發(fā)中心）一家壟斷，導(dǎo)致收儲(chǔ)資金不足，土地收儲(chǔ)周期過(guò)長(zhǎng)，改造速度緩慢。

其實(shí)按照十八屆三中全會(huì)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中期決定性作用”的精神，作為改革開(kāi)放最前沿的的廣州市，完全可以首先試點(diǎn)探索城中村改造的“土地證券化投融資”模式。具體說(shuō)來(lái)，就是將土地當(dāng)做一種生產(chǎn)要素，采用“土地資產(chǎn)證券化”的思路由市區(qū)兩級(jí)國(guó)有公司、開(kāi)發(fā)商參股、少數(shù)村集體和少數(shù)村民通過(guò)現(xiàn)金、土地作價(jià)、部分補(bǔ)償款等方式入股的形式組建“多方參股”的公司方式參與城中村改造涉及的收儲(chǔ)土地及其城中村改造。多方參股必須遵循讓村民和村集體自愿選擇的原則。雖然這種方式大部分村集體和村民可能都不會(huì)接受，但只要有10%的村民接受，就可以節(jié)省投資資金。未來(lái)股份的收益體現(xiàn)后，越來(lái)越多的村民可能都會(huì)選擇這種方式。廣州可以選取一些地理位置優(yōu)越，投資意識(shí)高、素質(zhì)較高的“城中村”先行先試，然后再逐步推廣開(kāi)來(lái)。

多方參股的公司成立之后還可以利用BT、BOT等融資方式利用社會(huì)資金完成“七通一平”等工作，加快改造的進(jìn)度。