中國(guó)正在經(jīng)歷史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化過(guò)程，未來(lái)還將有數(shù)以?xún)|計(jì)的人口進(jìn)入城鎮(zhèn)生活。城市的日益大型化和復(fù)雜化，使得城市秩序的管理與維持變得十分重要。也因此，城管部門(mén)的地位、作用、權(quán)限以及工作成效，也變得更加引人注目。

眾所周知，在公眾輿論中，城管長(zhǎng)期形象不佳，背負(fù)很多罵名。但我也知道，城管部門(mén)出于自身的命運(yùn)考慮，也有很強(qiáng)的改革愿望。他們希望借深化改革的東風(fēng)，刷新自身形象，在管理和服務(wù)中樹(shù)立權(quán)威、獲得信任，即立威、立信。能不能做到這一點(diǎn)呢？這里有兩種思路和路徑。一種是頂層設(shè)計(jì)。城管部門(mén)喜歡這種思路，他們要求為城管工作制定上位法，最好是成立國(guó)家一級(jí)的城市管理局或委員會(huì)。但是，我更贊成另一種思路，姑且稱(chēng)為“底層設(shè)計(jì)”。

要說(shuō)明這一點(diǎn)，先舉一個(gè)例子。不久前的一個(gè)周日，我家樓下一家商鋪開(kāi)張，請(qǐng)了舞獅隊(duì)來(lái)搞氣氛。由于鑼鼓聲音非常喧鬧，而且從早上9點(diǎn)開(kāi)始持續(xù)超過(guò)兩個(gè)鐘頭，就成了噪音擾民。問(wèn)題在于，家人打了一圈電話(huà)，從小區(qū)物業(yè)到城管到噪音投訴熱線(xiàn)，無(wú)人愿意管這件事，都推托說(shuō)不如打110找警察。

在城市生活中，相信很多人都遇到過(guò)這種事情不大、困擾不小的情況。它證明了當(dāng)代國(guó)家理論中的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：對(duì)于生活中的大事情，政府太小。你看，霧霾治理就是大事情，政府都搖頭?？墒菍?duì)于生活中的小事情，政府又太大。保證一下小區(qū)居民的周末清凈，想請(qǐng)政府就請(qǐng)不動(dòng)。

城管部門(mén)其實(shí)也夾在這種“太大-太小”的困境中。要阻擋洪水般的流動(dòng)人口進(jìn)入城市，城管部門(mén)太小了。要幫助市民理順日常生活秩序呢，城管（以及各級(jí)政府部門(mén)）要先跟你討論法規(guī)、政策、資源、程序等等，總之不到全面深化改革完全成功、乃至中國(guó)徹底戰(zhàn)勝美國(guó)的那一天，很多事情都不好解決。這時(shí)候，政府又太大，不管或管不好小事情了。

那么發(fā)達(dá)國(guó)家有沒(méi)有什么好經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？我的一位朋友早年移民美?guó)，回來(lái)探親時(shí)給我講過(guò)他的親身經(jīng)歷。他在某個(gè)城市郊區(qū)買(mǎi)了一塊地，自己蓋房子。一切都是自力更生，加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是過(guò)程當(dāng)中有一個(gè)重要的規(guī)制力量，就是社區(qū)委員會(huì)。地塊一買(mǎi)下，社區(qū)委員會(huì)立刻登門(mén)拜訪(fǎng)。來(lái)訪(fǎng)者最重要的任務(wù)就是告知他，此地“自古以來(lái)”有哪些規(guī)矩，以及聯(lián)邦和州的法律規(guī)定。規(guī)矩包括樓房層高、建筑材料等，還包括安全要求，例如附近有小樹(shù)林，有梅花鹿經(jīng)過(guò)，樓房設(shè)計(jì)上不能對(duì)動(dòng)物帶來(lái)危險(xiǎn)和不便等等。社區(qū)委員會(huì)雇有專(zhuān)家小組，沒(méi)有這個(gè)小組的簽名同意，任何一家公司都不敢接圖紙施工。

這個(gè)例子可以說(shuō)明，什么叫做“底層設(shè)計(jì)”。第一，日常生活中，管理重心越低越好。老百姓自己約法三章，形成社區(qū)管理是最好的。第二，并不需要城管部門(mén)，重要的是預(yù)先告知，以及不開(kāi)玩笑的法律保障。很多問(wèn)題先行化解，就不會(huì)有那么多沖突。這當(dāng)中最重要的，是存在一種社區(qū)主體，并且有共同維護(hù)秩序的強(qiáng)大意志與傳統(tǒng)。政府與法律，完全是為這個(gè)主體及其意志服務(wù)的。而主體及其意志，又是遵循基本人性和生活常識(shí)的。

然而回到中國(guó)國(guó)情上面來(lái)，要說(shuō)取消城管這個(gè)部門(mén)，還真不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)槌鞘械某咚侔l(fā)展，原有的社區(qū)傳統(tǒng)早就打散了。大量的失序、污染、骯臟、冷漠成為集中爆發(fā)的城市病，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)法的部門(mén)，秩序管理很難落實(shí)。

但這不意味著，我們永遠(yuǎn)只有頂層設(shè)計(jì)、自上而下一條路。習(xí)近平主席在兩會(huì)期間參與廣東團(tuán)的討論，要求廣東“騰籠換鳥(niǎo)，鳳凰涅槃”。雖然習(xí)主席主要是談產(chǎn)業(yè)，但對(duì)于城市管理體制改革也應(yīng)適用。從底層設(shè)計(jì)入手，使城市管理重新接續(xù)地氣而有新生氣象，應(yīng)是破解城管困局的鳳凰涅槃之路。

底層設(shè)計(jì)的思路，核心在于建立社區(qū)，建立家園感，而城管部門(mén)則要成為維護(hù)家園公共秩序和生活質(zhì)量的力量。具體實(shí)現(xiàn)的路徑，首要一條是鼓勵(lì)利益主體的集體表達(dá)。

舉個(gè)例子。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生廢氣、噪音、污水等而擾民的情況，城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)幫助居民形成維護(hù)自身權(quán)益的集體意志，并形成集體表達(dá)的習(xí)慣。因此，不僅應(yīng)該接受個(gè)人投訴，對(duì)于愿意做社區(qū)動(dòng)員的積極公民，更應(yīng)該支持和提供保護(hù)。這樣做的目的，是使執(zhí)法部門(mén)的行動(dòng)，不僅與“上面的”政策法規(guī)相聯(lián)系，而且與“下面的”社區(qū)力量和社區(qū)主體相聯(lián)系。

換句話(huà)說(shuō)，我們需要在微觀(guān)層面上，自下而上地重建城市管理的概念。當(dāng)人們相信，社區(qū)鄰里會(huì)有明確的渠道可以集合起來(lái)，提出維護(hù)秩序的要求，而政府部門(mén)會(huì)代表大家積極執(zhí)法，那么，信任就會(huì)重新生長(zhǎng)。有這種信任做依靠，說(shuō)不定現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)夠用。