嘉賓簡(jiǎn)歷

馬駿，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授，院長(zhǎng)，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心主任。香港城市大學(xué)客座教授，新加坡南洋理工大學(xué)公共管理研究院客座教授，國(guó)家行政學(xué)院客座教授。

現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的兩個(gè)重要維度

預(yù)算，相對(duì)很多主題來(lái)說(shuō)是比較專(zhuān)業(yè)的，但我覺(jué)得中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)到了這樣一個(gè)點(diǎn)，其實(shí)預(yù)算是每個(gè)老百姓都需要了解的。也需要對(duì)公民預(yù)算的普及，讓每一個(gè)老百姓都關(guān)心國(guó)家的預(yù)算，尤其是你生活的那個(gè)城市的政府的預(yù)算。今天的主題是要圍繞著十八屆三中全會(huì)的精神來(lái)解讀一下這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)檫@次三中全會(huì)比較出乎我們學(xué)者意外的，是有大量的篇幅去講財(cái)政和預(yù)算問(wèn)題，這個(gè)是在以前沒(méi)有的情況。其實(shí)已經(jīng)表明中央意識(shí)到現(xiàn)代預(yù)算制度是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理的最基本制度。

現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)有兩個(gè)很重要的維度。一個(gè)維度叫做“國(guó)家能力”，這個(gè)國(guó)家和政府得有能力，如果沒(méi)有能力的話(huà)我們大家打架都不能管，社會(huì)秩序就沒(méi)有了。有能力的國(guó)家，還必須是對(duì)社會(huì)、對(duì)每一個(gè)公民負(fù)責(zé)的。這個(gè)維度我們可以把它稱(chēng)為“政治問(wèn)責(zé)”，就是說(shuō)政治上對(duì)我們是負(fù)責(zé)的。其實(shí)也意味著在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中這個(gè)國(guó)家是有能力的，它能引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)我們預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，但是，同時(shí)這個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家也必須在強(qiáng)力監(jiān)督之下運(yùn)作，只有這樣它才可能是真正對(duì)民眾負(fù)責(zé)的。

我這里也一直有一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，叫做“治國(guó)就是理財(cái)”：公共預(yù)算就是現(xiàn)代國(guó)家最基本的治理，通過(guò)現(xiàn)代預(yù)算，我們可以把整個(gè)國(guó)家的收支很規(guī)范、很負(fù)責(zé)地管理起來(lái)，最后使它的活動(dòng)以及權(quán)力的使用方式都發(fā)生根本性的變化。這里有一個(gè)概念叫做“預(yù)算能力”，這種能力實(shí)際上是過(guò)去200年歐美國(guó)家慢慢發(fā)展起來(lái)的。判斷一個(gè)國(guó)家的預(yù)算能力有三個(gè)方面：1.總額控制；2.配置效率；3.管理和運(yùn)作的效率。這也是任何一個(gè)國(guó)家在理財(cái)?shù)臅r(shí)候，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的三個(gè)目標(biāo)。

政治問(wèn)責(zé)要和財(cái)政問(wèn)責(zé)相結(jié)合

政治問(wèn)責(zé)只有和財(cái)政問(wèn)責(zé)聯(lián)系起來(lái)，才有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。你不要講這個(gè)官員很勤快、很勤政，每天6點(diǎn)就到辦公室去上班，12點(diǎn)才走，整天見(jiàn)到老百姓都笑呵呵的。這些都是表面的，我真正看的是你怎么從我口袋里取錢(qián)的，取得合不合理、合不合法、公不公正。然后你取完了我的錢(qián)，這個(gè)錢(qián)用到哪里去？這些才是最核心的。所以說(shuō)只有和這個(gè)財(cái)政問(wèn)責(zé)聯(lián)系起來(lái)，這個(gè)政府才可能是真正負(fù)責(zé)的。

在這方面其實(shí)有兩個(gè)最基本的制度，選舉和預(yù)算。但是僅僅有選舉是不夠的，歷史上和現(xiàn)代有很多國(guó)家把選舉建立起來(lái)了，這個(gè)政府照樣是不負(fù)責(zé)的。當(dāng)然這個(gè)不是我的思想，這是1919年一個(gè)美國(guó)人叫克利夫蘭的思想。他為什么會(huì)形成這樣的思想呢？他說(shuō)“民主不能僅僅發(fā)展到選舉民主就停步不前，選舉民主只能解決權(quán)力由誰(shuí)來(lái)用的問(wèn)題，而不能積極主動(dòng)地對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行監(jiān)督。要對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行有效的、積極的監(jiān)督，需要一個(gè)現(xiàn)代預(yù)算制度?！?/p>

他當(dāng)時(shí)沒(méi)有提出來(lái)，我們后來(lái)給他解讀叫做“預(yù)算民主”，就是說(shuō)在選舉民主之上還需要預(yù)算民主。因?yàn)槲覀円肟刂七@個(gè)權(quán)力的使用，你要控制它的每一個(gè)活動(dòng)；你要想控制它的活動(dòng)，就要控制錢(qián)；你只要控制了資金就可以控制活動(dòng)，可以控制權(quán)力的使用。

實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算和提高支出績(jī)效

這200年的預(yù)算發(fā)展史，可以說(shuō)解決兩個(gè)問(wèn)題：

第一是先控制，所有的國(guó)家在建現(xiàn)代預(yù)算制度之初的時(shí)候都是先建立控制，而且從所有環(huán)節(jié)全部要嚴(yán)格地控制。收錢(qián)要有控制、賬戶(hù)要有控制、支付要有控制。先有預(yù)算才能有支出，有了預(yù)算之后，你花的時(shí)候還得控制，一步步全部給控制起來(lái)。這套控制不光是政府內(nèi)部要建，包括審計(jì)，外部還有個(gè)立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督著你的資金使用。

這是現(xiàn)代預(yù)算制度要解決的第一個(gè)問(wèn)題，其實(shí)也是每一個(gè)國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)候要解決的第一個(gè)問(wèn)題。必須能夠保證所有的公共資金只能用于公共目的，絕不能有任何一分錢(qián)用于私人目的，這才叫公共預(yù)算。我們想建一個(gè)廉潔的政府，你不能只寄希望于改造人性。當(dāng)然我不是說(shuō)這個(gè)沒(méi)有用，人的自律還是有用的，關(guān)鍵是一定要加強(qiáng)制度上的建設(shè)，削弱他的動(dòng)機(jī)。還有更重要的一點(diǎn)，讓他想干壞事也沒(méi)機(jī)會(huì)，你要先把各種控制建立起來(lái)，當(dāng)然也包含著減少浪費(fèi)的目的。

下面還有一個(gè)問(wèn)題就是“績(jī)效”。你可能發(fā)現(xiàn)有一個(gè)政府部門(mén)的局長(zhǎng)沒(méi)有把任何一分錢(qián)公款私用，也沒(méi)有搬回家，也沒(méi)有浪費(fèi)。但是你發(fā)現(xiàn)不對(duì)，他把錢(qián)全部花了，每年花兩三個(gè)億什么問(wèn)題都沒(méi)解決，就是說(shuō)這個(gè)錢(qián)花了沒(méi)有效果。

國(guó)家審計(jì)署的前任署長(zhǎng)李金華，2004年在中科院作報(bào)告的時(shí)候說(shuō)：“從某種角度而言……財(cái)政資金支出以后沒(méi)有績(jī)效，比貪污腐敗還可恨?！必澪?000萬(wàn)固然可恨，問(wèn)題是很多錯(cuò)誤的決策、無(wú)效的管理導(dǎo)致甚至幾十億的錢(qián)砸出去，什么問(wèn)題都沒(méi)有解決。所以，下一步要提高資源的配置效率，提高支出的績(jī)效。

現(xiàn)代預(yù)算制度的幾個(gè)重要原則

一個(gè)國(guó)家必須按照一些原則來(lái)建立和設(shè)計(jì)你的預(yù)算制度，你才能夠?qū)崿F(xiàn)控制目的。其實(shí)有幾十條原則，我挑幾條重要的。

第一條叫全面性原則。就是所有的公共資金必須納入預(yù)算，受預(yù)算過(guò)程約束(就是說(shuō)所有的錢(qián)必須進(jìn)賬，在預(yù)算之外不能有任何資金)。這個(gè)不光是錢(qián)，背后其實(shí)是說(shuō)所有的活動(dòng)都必須受預(yù)算約束。還有一條叫做排他性原則。就是說(shuō)不屬于政府的事，絕對(duì)不準(zhǔn)在預(yù)算里面安排資金。這是更直接的，要保障公共資金只能用于公共目的。

最后一條是預(yù)算公開(kāi)透明，這一條盡管講起來(lái)很簡(jiǎn)單，但是最重要。一定要把這個(gè)預(yù)算公開(kāi)，我曾經(jīng)打過(guò)一個(gè)比喻：如果你哪天家業(yè)大了，你請(qǐng)了一個(gè)管家。你跟管家說(shuō)好久沒(méi)看我的賬了，你把賬本拿來(lái)我看一下，你的管家很?chē)?yán)肅地告訴你這是“機(jī)密”。你要有這么一個(gè)管家，你不一腳踹死他？政府其實(shí)就是我們的管家，是代我們管錢(qián)的，你肯定要把這個(gè)賬本給我們看看吧？預(yù)算也要讓我們看看，也要公布。如果政府按照現(xiàn)代預(yù)算制度的原則編制了預(yù)算之后，向社會(huì)公開(kāi)之后，我們只要一看這個(gè)預(yù)算，我們就知道政府明年準(zhǔn)備做什么事了，就可以清清楚楚地知道它是不是對(duì)我們負(fù)責(zé)的。

1999年中國(guó)啟動(dòng)一次預(yù)算改革，目標(biāo)就是建立現(xiàn)代預(yù)算制度。一個(gè)方面叫做部門(mén)預(yù)算改革，就是說(shuō)每個(gè)部門(mén)每年要編一本預(yù)算，把你明年的工作計(jì)劃和預(yù)算整合起來(lái)。就是說(shuō)你明年整體的工作，然后和預(yù)算編成一個(gè)東西，每個(gè)月要多少錢(qián)等。整個(gè)政府預(yù)算就以此為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)綜合預(yù)算，就是讓預(yù)算外那個(gè)資金“進(jìn)籠子”。這個(gè)錢(qián)即使你可以花，但是你好歹得編個(gè)預(yù)算來(lái)，編故事也得給我編一個(gè)來(lái)。我經(jīng)常說(shuō)預(yù)算的本質(zhì)和精髓就是講故事，你不能一去找領(lǐng)導(dǎo)就說(shuō)“領(lǐng)導(dǎo)我要花一個(gè)億”。領(lǐng)導(dǎo)肯定不理你的，你得先給他講一個(gè)故事，講得領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)了以后眼睛發(fā)亮，聽(tīng)得無(wú)比興奮錢(qián)就來(lái)了。但是，不同的預(yù)算制度下，講故事的規(guī)則是不一樣的，人家規(guī)定說(shuō)編喜劇，你就不能編成悲劇的。

還有一點(diǎn)很重要，就是要細(xì)化預(yù)算，把預(yù)算越編越細(xì)。以前中國(guó)的預(yù)算為什么看不懂？就是太粗、太籠統(tǒng)。省級(jí)政府的預(yù)算就是A4紙，小四號(hào)字，行距是雙行，兩頁(yè)紙就完了，那你怎么看得懂呢？我們也號(hào)稱(chēng)是財(cái)政專(zhuān)家，你搞那么個(gè)預(yù)算給我，我同樣看不懂。所以，一定要把預(yù)算細(xì)化，用一個(gè)科目體系把它逐步的細(xì)化下來(lái)。還要重構(gòu)一套預(yù)算編制的程序：什么時(shí)候開(kāi)始編預(yù)算，什么時(shí)候批復(fù)，什么時(shí)候財(cái)政審，什么時(shí)候人大常委會(huì)初審，什么時(shí)候上政府和黨委的常務(wù)會(huì)議等，全部要有一個(gè)程序。然后每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該有些什么要求，比如說(shuō)部門(mén)編預(yù)算的時(shí)候必須遵守哪些規(guī)則，編項(xiàng)目預(yù)算，必須按照這個(gè)規(guī)則來(lái)，這叫程序重構(gòu)。

中國(guó)現(xiàn)在是兩條腿同時(shí)走，1999年啟動(dòng)預(yù)算改革，2004年就開(kāi)始推支出績(jī)效評(píng)價(jià)。現(xiàn)在有一些地方已經(jīng)開(kāi)始往績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型了，就是要錢(qián)的時(shí)候就開(kāi)始談每個(gè)事的績(jī)效是什么，就變成每個(gè)部門(mén)對(duì)政府，也是對(duì)社會(huì)的一個(gè)承諾。

應(yīng)該賦予人大代表“預(yù)算修正權(quán)”

中國(guó)這10多年的預(yù)算改革，其實(shí)進(jìn)步是非?？斓?，如果這樣的改革再做30年，你可以看到它對(duì)整個(gè)國(guó)家建設(shè)的影響是什么。對(duì)國(guó)家治理模式的完善，國(guó)家治理能力的提高以及增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的負(fù)責(zé)，都會(huì)是意義深遠(yuǎn)?，F(xiàn)在我們其實(shí)才初步把現(xiàn)代預(yù)算制度給建立起來(lái)，下面的預(yù)算改革面臨很多的挑戰(zhàn)。所有國(guó)家在進(jìn)行現(xiàn)代預(yù)算改革之初第一個(gè)要解決的問(wèn)題，基礎(chǔ)性的問(wèn)題就是權(quán)力關(guān)系怎么重新調(diào)整。這里面就牽扯到政府內(nèi)部財(cái)政和各個(gè)部門(mén)的權(quán)力關(guān)系。中國(guó)的這個(gè)財(cái)政部門(mén)，大家覺(jué)得權(quán)力大，但是從一個(gè)更高的目標(biāo)來(lái)講，它的權(quán)力不是那么大，獨(dú)立性也不是那么高。

還有就是人大和政府的權(quán)力關(guān)系。比如說(shuō)《預(yù)算法》修改，討論來(lái)討論去，兩次都沒(méi)有出臺(tái)。其中有一個(gè)很重要的問(wèn)題，應(yīng)不應(yīng)該賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)？對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，如果它沒(méi)有預(yù)算修正權(quán)，人代會(huì)的時(shí)候人大代表是很難發(fā)揮作用的。因?yàn)?，如果沒(méi)有預(yù)算修正權(quán)，人代會(huì)的時(shí)候就面臨兩個(gè)極端的選擇，要么整體通過(guò)預(yù)算，要么整體否決預(yù)算。

整體否決預(yù)算，在任何國(guó)家都是很難的。在英國(guó)那樣的議會(huì)內(nèi)閣制模式下，如果議會(huì)整體否決了預(yù)算相當(dāng)于倒戈了，政府要重新選舉。在美國(guó)國(guó)會(huì)老是不通過(guò)預(yù)算，就發(fā)生了政府停擺的情況。所以說(shuō)這個(gè)沖突是很大的，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家會(huì)輕易走到這一步的。中間怎么辦呢？就是要預(yù)算修正權(quán)，就是說(shuō)人大、立法機(jī)構(gòu)不是整體地否決你政府的預(yù)算，而是我對(duì)預(yù)算里面的某一個(gè)項(xiàng)目提出修改，提出修正案。我研究了80多個(gè)國(guó)家議會(huì)的預(yù)算以后，發(fā)現(xiàn)對(duì)于議會(huì)有效發(fā)揮它的監(jiān)督權(quán)力來(lái)說(shuō)，這是一種實(shí)質(zhì)性的法定權(quán)力，最重要的程序性的權(quán)力就叫“預(yù)算修正權(quán)”。就是說(shuō)人大代表或者是議員提一個(gè)修正案來(lái)修正某一個(gè)項(xiàng)目。

中國(guó)下一步的改革，必須把總額控制機(jī)制建立起來(lái)，也就是必須通過(guò)法律對(duì)赤字、債務(wù)的比例、支出的年增長(zhǎng)率等，全部要有一系列的控制。其實(shí)現(xiàn)在很多地方政府都在借債，但是你沒(méi)有一個(gè)東西來(lái)約束他們。如果你沒(méi)有一個(gè)制度來(lái)約束他們的話(huà)，那些領(lǐng)導(dǎo)拼命想花錢(qián)，都想實(shí)現(xiàn)他們偉大的想法?；ǖ阶詈?，后面這個(gè)債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就在累積。

同時(shí)下一步趕快推績(jī)效預(yù)算，讓錢(qián)花了有效果。盡管我們面臨很多挑戰(zhàn)，要把五年計(jì)劃、政策和預(yù)算整合起來(lái)，才能把資源配置得更有效率。有一個(gè)改革還得繼續(xù)推，就是公開(kāi)。下一步不光是“三公”經(jīng)費(fèi)，是所有的預(yù)算全部要向社會(huì)公開(kāi)。