“官員想方設(shè)法堵截上訪(fǎng)，則完全背離了1951年信訪(fǎng)制度設(shè)立的本意！”11月14日，廣州東山口，省人大的會(huì)議室里，一名40歲的光頭教授拿著話(huà)筒，調(diào)動(dòng)了全場(chǎng)的氣氛，“法治是照章辦事，最大的弱點(diǎn)就是不照顧人的情緒。你甚至不知道決定你命運(yùn)的人是誰(shuí)?！?/p>

這不是大學(xué)課堂，而是一場(chǎng)立法評(píng)估會(huì)。廣東首度試水高校起草法規(guī)草案的一個(gè)辯論場(chǎng)景。

發(fā)言者是中山大學(xué)法學(xué)院副教授毛瑋。今年8月21日，他和另外3名法學(xué)教授組成了課題組，接過(guò)了省人大常委會(huì)的委托書(shū)，起草《廣東省信訪(fǎng)條例（草案）》。毛瑋也有競(jìng)爭(zhēng)者，因?yàn)橥瑫r(shí)接過(guò)委托書(shū)的還有暨南大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)的立法基地課題組。

一部地方性條例由省人大常委會(huì)委托三所高校的立法基地同時(shí)起草建議稿。此舉開(kāi)了廣東立法史的先河，全國(guó)首創(chuàng)。

“以前都是部門(mén)起草，委托高校起草還是頭啖湯?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任王波的案頭除了三個(gè)高校的草案，還擺著一份十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。他指著《決定》中關(guān)于“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化”的表述，對(duì)記者說(shuō)，我們廣東人大又先行了一步。

兩大立法“智庫(kù)”先后成立

按照有關(guān)法律規(guī)定，省政府、省人大常委會(huì)主任會(huì)議、省人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)都有權(quán)提出法規(guī)草案。

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，廣東的地方性法規(guī)草案完全由政府部門(mén)起草。很多部門(mén)都設(shè)置了法制辦來(lái)起草法規(guī)文本，提交給省政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)后，由省政府提請(qǐng)人大審議。

然而，近年來(lái)，“部門(mén)立法”或致公共利益部門(mén)化、部門(mén)利益法制化的質(zhì)疑聲出現(xiàn)了。在廣東省人大常委會(huì)對(duì)一些條例的分組審議中，時(shí)見(jiàn)委員痛批提交審議的草案充滿(mǎn)了部門(mén)利益的“小九九”，部門(mén)利益色彩太濃。

“省人大希望這種情況有所改變?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)主任黃龍?jiān)谱鳛楸緦檬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)的“掌門(mén)人”，在立法上帶領(lǐng)他的團(tuán)隊(duì)開(kāi)始布局，兩大“立法智庫(kù)”先后形成。

今年夏天，本屆省人大常委會(huì)上任伊始，首次向社會(huì)公開(kāi)選聘66名立法咨詢(xún)專(zhuān)家，囊括了法律、財(cái)經(jīng)、環(huán)保、科教等多方面人士。從組織上，省人大也開(kāi)始了自己的“立法智囊”布點(diǎn)，與中山大學(xué)、暨南大學(xué)、華南理工大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣州大學(xué)等5所高校簽訂了協(xié)議，結(jié)成了廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟。各校組建團(tuán)隊(duì)成為省人大常委會(huì)的立法咨詢(xún)服務(wù)基地。

省人大隨后又把粵東西北的韶關(guān)學(xué)院、嘉應(yīng)學(xué)院、韓山師范學(xué)院、廣東海洋大學(xué)囊括立法聯(lián)盟中。

為信訪(fǎng)立法 信訪(fǎng)局成配角

很快，為信訪(fǎng)立法成為了立法專(zhuān)家們的挑戰(zhàn)。

因?yàn)榻衲?月的立法大調(diào)研顯示，信訪(fǎng)成為了人們普遍關(guān)注問(wèn)題。省人大常委會(huì)主任會(huì)議將信訪(fǎng)條例補(bǔ)充納入了今年的立法計(jì)劃，以期“建立規(guī)范的信訪(fǎng)秩序，依法維護(hù)信訪(fǎng)人的權(quán)益”。

今年8月21日，省人大常委會(huì)將信訪(fǎng)條例的起草工作委托給了中大、暨大、廣外三所高校的立法基地。省人大法工委主任委員金正佳表示，委托三所高校的這種做法，在廣東省人大常委會(huì)的立法史上是第一次，目的在于實(shí)施開(kāi)門(mén)立法，發(fā)揮社會(huì)力量的作用，有利于提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化和民主化。廣東省信訪(fǎng)局局長(zhǎng)林耀明也出席了新聞發(fā)布會(huì)，不過(guò)信訪(fǎng)局是配角，為專(zhuān)家們提供資料與服務(wù)。

三所高校各自組建了團(tuán)隊(duì)，而且在各自保密的情況下獨(dú)立工作。2個(gè)月后同時(shí)交“功課”給人大。省人大給予起草的3所高校每所10萬(wàn)元起草經(jīng)費(fèi)。

“在高校做課題一般50萬(wàn)-60萬(wàn)元。所以10萬(wàn)元僅僅是維持基本運(yùn)作。”王波說(shuō)，對(duì)于教授們來(lái)說(shuō)，讓他們最高興的是能讓自己的理論有了實(shí)踐的機(jī)會(huì)。

理想與現(xiàn)實(shí)的碰撞

讓外界期許的是，在象牙塔里的教授會(huì)拿出怎樣的法律文本。

10月，王波拿到三所高校的建議稿發(fā)現(xiàn)創(chuàng)意不少，并向媒體公布了三份建議稿，還請(qǐng)了40多名各界人士開(kāi)了1天半的會(huì)來(lái)給建議稿“橫挑鼻子豎挑眼”，希望意見(jiàn)越辯越明。

中山大學(xué)課題組提出新設(shè)縣級(jí)以上人大常委會(huì)信訪(fǎng)工作委員會(huì)，對(duì)重大事實(shí)不清的信訪(fǎng)事項(xiàng)可成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)。

暨南大學(xué)課題組參照代表人訴訟的基礎(chǔ)理論，創(chuàng)造性地提出了“共同走訪(fǎng)”概念。廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)課題組提出了建立信訪(fǎng)公開(kāi)制度和信息共享機(jī)制。

與部門(mén)立法不同的是，評(píng)估會(huì)上大家挑刺，都沒(méi)有挑“出現(xiàn)部門(mén)利益先入為主”，但是拍磚“過(guò)于理想”的較多。

面對(duì)外界“過(guò)于理想”的拍磚，中山大學(xué)法學(xué)教授劉恒就認(rèn)為，在目前國(guó)家立法中，一般要求起草單位提交兩個(gè)立法文本：一個(gè)是部門(mén)稿（現(xiàn)實(shí)版），一個(gè)是專(zhuān)家建議稿（理想版）。“我們的文本被認(rèn)為是比較理想，這正好說(shuō)明我們的文本屬于專(zhuān)家建議稿，也符合委托單位的初衷?！?/p>

教授們經(jīng)歷此次起草，也看到了自己的弱點(diǎn)，“有時(shí)我們的表達(dá)有點(diǎn)繞?！敝写蠓▽W(xué)院副教授毛瑋拿到省人大最終一審的草案后覺(jué)得“可操作性比專(zhuān)家稿要強(qiáng)，也更穩(wěn)重?！?/p>

在省人大常委會(huì)法工委主任王波看來(lái)，三所高校的建議稿沒(méi)有讓他失望。從事立法工作30多年的他最大的困惑就是他參與這么多法律的制定，有多少法得到了貫徹執(zhí)行，有多少法老百姓不清楚。法治中國(guó)的任務(wù)仍任重道遠(yuǎn)。“立法不僅僅是立法機(jī)關(guān)的事情，要全社會(huì)參與，這樣的法才能站得住腳。”

現(xiàn)在，省人大常委會(huì)在立法上又有了新的嘗試。2013年11月14日，省人大常委會(huì)委托華南理工大學(xué)、廣州大學(xué)分別起草《廣東省救災(zāi)條例（專(zhuān)家建議稿）》。

與信訪(fǎng)條例不同的是，救災(zāi)條例提案權(quán)在省政府而非省人大常委會(huì)。也就是說(shuō)人大提前介入了這部法律的起草，請(qǐng)立法基地起草建議稿，這份建議稿將同時(shí)交給政府和人大。

省人大法工委主任委員金正佳表示，這種做法也是廣東的首創(chuàng)，人大和政府共享立法基地資源。民政部門(mén)拿到專(zhuān)家建議稿后，形成自己的提案稿，政府可以選擇自己獨(dú)立起草一份，以專(zhuān)家建議稿做參考，也可以選擇在專(zhuān)家建議稿文本上進(jìn)一步修改完善。

兩大智囊

●本屆省人大常委會(huì)上任伊始，首次向社會(huì)公開(kāi)選聘66名立法咨詢(xún)專(zhuān)家，囊括了法律、財(cái)經(jīng)、環(huán)保、科教等多方面人士。

●省人大與中山大學(xué)、暨南大學(xué)、華南理工大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣州大學(xué)等5所高校簽訂了協(xié)議，結(jié)成了廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟。各校組建團(tuán)隊(duì)成為省人大常委會(huì)的立法咨詢(xún)服務(wù)基地。隨后粵東西北的韶關(guān)學(xué)院、嘉應(yīng)學(xué)院、韓山師范學(xué)院、廣東海洋大學(xué)也被囊括進(jìn)立法聯(lián)盟。

樣本意義

為信訪(fǎng)立法，或許是今年廣東立法工作里最出彩的一件事。

如何讓信訪(fǎng)條例跳出部門(mén)利益桎梏，廣東選擇了社會(huì)力量“借腦”起草。雖然委托學(xué)者起草并非新鮮事，但是通過(guò)建立高校立法基地，同時(shí)委托三所高校拿出各自獨(dú)立的文本，這在全國(guó)是首創(chuàng)。

在近日舉行的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上，廣東省人大常委會(huì)主任黃龍?jiān)谱鳛槲ㄒ坏牡胤酱碓跁?huì)上發(fā)言，介紹了包括委托高校立法基地起草的新機(jī)制、新舉措，受到了各方關(guān)注和好評(píng)。