王建偉

澳門(mén)大學(xué)社會(huì)科學(xué)及人文學(xué)院政府與行政學(xué)系系主任、教授，中山大學(xué)客座教授。主要研究領(lǐng)域有：中美關(guān)系、亞太安全問(wèn)題、美國(guó)外交以及美國(guó)國(guó)內(nèi)政治。

美國(guó)智庫(kù)隨國(guó)力的壯大而發(fā)展

美國(guó)成型的智庫(kù)出現(xiàn)在20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)美國(guó)的國(guó)力實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了英國(guó)，成為世界第一資本主義強(qiáng)國(guó)。但美國(guó)在內(nèi)政外交上都碰到了一系列的問(wèn)題，特別是內(nèi)政，上世紀(jì)二三十年代，美國(guó)處于經(jīng)濟(jì)大蕭條，非常需要一些獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)提供沒(méi)有偏見(jiàn)、能夠解決一系列現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的政策建議。于是早期智庫(kù)就應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)時(shí)的智庫(kù)，還是比較純粹的研究機(jī)構(gòu)，也有人說(shuō)它是沒(méi)有大學(xué)生的大學(xué)。這些智庫(kù)也被稱(chēng)為綜合大學(xué)型的智庫(kù)，主要通過(guò)提供一些高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文和報(bào)告，來(lái)教育公眾和影響政策制訂者，同時(shí)將各種不同的政策選項(xiàng)提出來(lái)，讓決策者進(jìn)行取舍，一般不會(huì)強(qiáng)力去鼓吹自己的政策主張。初期建立的智庫(kù)，有些到今天仍然知名度很高，影響力很大，例如卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)，成立于1910年；胡佛戰(zhàn)爭(zhēng)、革命與和平研究所，成立于1919年。

二戰(zhàn)之后政府加大對(duì)智庫(kù)的支持力度，為了在和蘇聯(lián)的對(duì)抗中能夠保持美國(guó)的領(lǐng)先地位，美國(guó)政策制訂者需要利用智庫(kù)的專(zhuān)長(zhǎng)和見(jiàn)解，提出一整套比較持久、完善的國(guó)家安全和軍事戰(zhàn)略，政府開(kāi)始為某些特定的智庫(kù)提供資金，跟他們簽訂協(xié)議，等于說(shuō)讓智庫(kù)成為政府的項(xiàng)目承包商。最典型的就是蘭德公司，蘭德公司最開(kāi)始是美國(guó)空軍的一個(gè)研究項(xiàng)目，所謂的蘭德計(jì)劃，后來(lái)逐步成為一個(gè)獨(dú)立的智庫(kù)。雖然是獨(dú)立的智庫(kù)，但是蘭德公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，基本上還是為美國(guó)空軍服務(wù)。蘭德公司的成功，激勵(lì)了其他的一些智庫(kù)，也開(kāi)始為政府承包研究項(xiàng)目。

到了上世紀(jì)60年代以后，因?yàn)樵侥蠎?zhàn)爭(zhēng)、水門(mén)事件等一系列事件，美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了很多社會(huì)思潮和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，可謂百家爭(zhēng)鳴。人們不但對(duì)美國(guó)在世界上的霸權(quán)地位、外交政策，而且對(duì)國(guó)內(nèi)的政治體制的合法性、正當(dāng)性，和有效性提出了種種質(zhì)疑。這種情況下，智庫(kù)成為社會(huì)思辨的場(chǎng)所，經(jīng)常推動(dòng)著政策的辯論。在這之前，智庫(kù)主要是完成政府合同和用自己的研究成果去影響社會(huì)，絕少主動(dòng)提倡某種特定的社會(huì)和公共政策。但在60年代之后，不少智庫(kù)開(kāi)始積極鼓吹推銷(xiāo)某種特定的社會(huì)公共政策，表現(xiàn)出非常鮮明的政治傾向。

值得一提的是這個(gè)時(shí)期，也是美國(guó)保守派智庫(kù)備受重用的時(shí)代，特別是1981年到1989年擔(dān)任總統(tǒng)的共和黨人里根，非常倚重這些保守智庫(kù)的作用，采納了傳統(tǒng)基金會(huì)、美國(guó)企業(yè)研究所(A E I)等提出的很多政策主張。里根總統(tǒng)對(duì)智庫(kù)的作用非常重視，他在1988年的一個(gè)講話(huà)里稱(chēng)，“今天美國(guó)最主要的學(xué)問(wèn)不是來(lái)自大學(xué)，而是來(lái)自美國(guó)的智庫(kù)”。美國(guó)保守智庫(kù)在美國(guó)政治中的作用可見(jiàn)一斑。

冷戰(zhàn)結(jié)束之后直到21世紀(jì)，這個(gè)期間國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了很大的變化。蘇聯(lián)解體之后美國(guó)一枝獨(dú)秀，成為唯一的超級(jí)大國(guó)，一時(shí)風(fēng)頭無(wú)人可及。但是很快，特別是9·11之后，美國(guó)也開(kāi)始面臨一系列新的挑戰(zhàn)。智庫(kù)也開(kāi)始研究新形勢(shì)下美國(guó)面臨的新問(wèn)題，例如如何在中國(guó)、印度等其他大國(guó)崛起，而美國(guó)國(guó)力相對(duì)衰退的背景下，確保美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位和全球影響力；如何應(yīng)對(duì)以伊斯蘭極端主義為代表的世界恐怖主義浪潮等等。

這段時(shí)期也出現(xiàn)了一些所謂的新興智庫(kù)，例如專(zhuān)門(mén)為美國(guó)總統(tǒng)候選人量身定造，提供系統(tǒng)新觀(guān)念、新政策、新口號(hào)的所謂政治家后援型智庫(kù)，也就是說(shuō)這些智庫(kù)的研究人員會(huì)為兩黨的候選人制訂一整套的內(nèi)外政策，不但為候選人打造形象，而且還打造政策。

同時(shí)美國(guó)一些比較著名的政治家，特別是總統(tǒng)，他們希望在離任之后，自己的政治理念和政治遺產(chǎn)，能夠在身后繼續(xù)得到發(fā)揚(yáng)光大，于是建立一個(gè)研究中心，繼續(xù)倡導(dǎo)自己執(zhí)政時(shí)的理念和政策，這被稱(chēng)之為遺產(chǎn)繼承型的智庫(kù)。比如小布什總統(tǒng)以他的名字命名的智庫(kù)，比如卡特總統(tǒng)的卡特中心。

就數(shù)量看，美國(guó)智庫(kù)非常多，據(jù)2013年1月的不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有1823個(gè)智庫(kù)，90%以上的智庫(kù)是1951年后成立的，也就是說(shuō)二戰(zhàn)之后美國(guó)智庫(kù)數(shù)量的激增，和美國(guó)取得世界霸權(quán)地位有很大的關(guān)系。只有像美國(guó)這樣一個(gè)具有全球影響力的國(guó)家，才需要那么多的智庫(kù)。值得注意的是，美國(guó)新成立的智庫(kù)的數(shù)量過(guò)去十年間有所下降，是因?yàn)槊绹?guó)智庫(kù)已經(jīng)達(dá)到飽和狀態(tài)，還是象征著美國(guó)開(kāi)始走下坡路？值得玩味。

林林總總的美國(guó)智庫(kù)

從以上分析可以看出，在不同的歷史時(shí)期，美國(guó)智庫(kù)發(fā)展出很多不同的類(lèi)型。

從資金來(lái)源上看，可以大致分為官方資助型智庫(kù)和民間資助型智庫(kù)。有些智庫(kù)，資金來(lái)源主要是政府，比如說(shuō)在華盛頓的美國(guó)和平研究所，它的財(cái)政來(lái)源基本來(lái)自于美國(guó)政府；美國(guó)夏威夷的東西方中心，它也基本是吃皇糧的，由美國(guó)國(guó)會(huì)提供資助。再比如說(shuō)蘭德公司，雖然它不是美國(guó)政府資助的，但是它的資金來(lái)源基本上也是來(lái)自政府。不過(guò)，蘭德公司不是每年都會(huì)獲得政府的固定撥款。蘭德公司的研究人員需要自己寫(xiě)項(xiàng)目方案，去申請(qǐng)美國(guó)政府例如軍方的項(xiàng)目，如果申請(qǐng)不到就得另謀出路了?？傮w而言，美國(guó)政府資助的智庫(kù)數(shù)量非常少，即使美國(guó)政府資助的智庫(kù)，他們的資金來(lái)源也不是高枕無(wú)憂(yōu)。

美國(guó)大部分智庫(kù)都是民間資助的，比如說(shuō)對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)、傳統(tǒng)基金會(huì)等。這些智庫(kù)一般在初始階段都有一個(gè)或數(shù)個(gè)大金主捐出一大筆錢(qián)來(lái)建立一個(gè)基金。然后每年用基金的利息來(lái)支付開(kāi)支，而不需要?jiǎng)佑帽窘稹＠缜懊嬲f(shuō)的卡內(nèi)基國(guó)際和平研究會(huì)，一開(kāi)始就是由美國(guó)鋼鐵大王卡內(nèi)基斥巨資建立起來(lái)的。所以這些智庫(kù)的財(cái)政也是相對(duì)穩(wěn)定的。當(dāng)然光靠這些基金，要維持智庫(kù)的運(yùn)作還是不夠的，所以在民間智庫(kù)工作的研究人員壓力也很大，他們要不停地去募捐，因此流動(dòng)性也相當(dāng)大。

從政治傾向上看，可分為自由派智庫(kù)和保守派智庫(kù)。自由派智庫(kù)強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)福利，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)所謂大政府的積極作用。在對(duì)外政策方面，自由派智庫(kù)比較傾向于國(guó)際主義、多邊主義，主張裁軍和軍備控制，相對(duì)來(lái)說(shuō)不太主張對(duì)外用武，比較溫和，但是這也不是絕對(duì)的，民主黨的對(duì)外政策也可以是非常強(qiáng)硬的。自由派智庫(kù)的政策傾向，比較接近美國(guó)民主黨的政策主張。

保守派智庫(kù)基本上贊成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，反對(duì)政府管制，希望大社會(huì)小政府，他們認(rèn)為政府是問(wèn)題的根源，而不是解決問(wèn)題的辦法。主張削減政府開(kāi)支，反對(duì)赤字財(cái)政，歷史上曾反對(duì)民權(quán)立法，在對(duì)外政策方面常常搞單邊主義，鷹派色彩比較濃，強(qiáng)調(diào)保持美國(guó)在全球的軍事優(yōu)勢(shì)和統(tǒng)治地位。保守派的智庫(kù)一般和共和黨的關(guān)系比較密切。

除了以上分類(lèi)外，美國(guó)智庫(kù)還可以有政策研究方向的分類(lèi)。有些以研究外交政策為主，有些以研究經(jīng)濟(jì)為主，有些是以研究民權(quán)為主。當(dāng)然還有綜合型智庫(kù)，內(nèi)政外交各方面都研究。比如戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心，布魯金斯學(xué)會(huì)，卡內(nèi)基國(guó)際和平基金等都屬于綜合性的智庫(kù)，研究的領(lǐng)域比較廣泛。另外從智庫(kù)的職能和工作性質(zhì)方面進(jìn)行區(qū)分，也有學(xué)者把智庫(kù)分為三類(lèi)。第一類(lèi)是學(xué)術(shù)智庫(kù)，也就是所謂的第一代智庫(kù)，常被稱(chēng)之為沒(méi)有大學(xué)生的大學(xué)。這類(lèi)智庫(kù)致力于學(xué)術(shù)研究，特別是對(duì)中長(zhǎng)期內(nèi)政外交問(wèn)題的研究。但是有些智庫(kù)其實(shí)也有學(xué)生，比如說(shuō)蘭德公司就有研究生院，培養(yǎng)碩士甚至博士。第二類(lèi)被稱(chēng)之為游說(shuō)智庫(kù)。這類(lèi)智庫(kù)致力于推動(dòng)倡導(dǎo)某種特定的公共政策，或者支持某個(gè)特定的政治候選人。最后一種就是合同智庫(kù)。這類(lèi)智庫(kù)和政府或其他實(shí)體制訂有關(guān)的合同，根據(jù)合同進(jìn)行特定項(xiàng)目的研究。

智庫(kù)是美國(guó)政治中第四種權(quán)力

美國(guó)智庫(kù)在內(nèi)政外交中的影響還是相當(dāng)大的。有人說(shuō)美國(guó)智庫(kù)是美國(guó)政治體系中，除了立法、行政、司法之外的所謂“第四種權(quán)力”，對(duì)美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活發(fā)揮非常重要的作用?，F(xiàn)在大家都說(shuō)一個(gè)國(guó)家要有硬實(shí)力和軟實(shí)力，智庫(kù)基本上就屬于一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力。

智庫(kù)的首要作用是為政府的內(nèi)外政策出謀劃策。智庫(kù)是所謂的思想庫(kù)，是一個(gè)思想工廠(chǎng)。是一個(gè)工廠(chǎng)它就要不斷地制造出新的產(chǎn)品，那就是新的政策理念和主張。智庫(kù)提出一些獨(dú)立的政策見(jiàn)解，往往能影響政府的高層決策。例如上世紀(jì)70年代提出的社會(huì)保障改革建議，對(duì)政府決策有重大影響。智庫(kù)經(jīng)常會(huì)發(fā)表一些研究報(bào)告、政策建議，供政府和公眾參考。它們大部分是公開(kāi)的，也有一些是內(nèi)部的，送給美國(guó)高層作為決策參考。政府也往往通過(guò)智庫(kù)的出版物來(lái)傳播它的政策主張。例如對(duì)外關(guān)系委員會(huì)有一本非常有影響力的雜志《外交事務(wù)》，一些比較重要的對(duì)外政策主張，往往會(huì)發(fā)表在《外交事務(wù)》上，試探外界反應(yīng)。比如冷戰(zhàn)初期美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)的遏制政策，最初是由曾在蘇聯(lián)任職的外交官喬治·凱南提出來(lái)的，文章后來(lái)在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表了，實(shí)際上是代表了美國(guó)政府的聲音，其目的是要看世界對(duì)這個(gè)戰(zhàn)略的反響。美國(guó)的外交政策專(zhuān)家和學(xué)者也往往通過(guò)這本雜志提出有關(guān)國(guó)際事務(wù)的新的概念和判斷，以此來(lái)影響政府的決策。

智庫(kù)的第二個(gè)重要作用是為政府培養(yǎng)，儲(chǔ)存，輸送人才。美國(guó)有所謂“旋轉(zhuǎn)門(mén)”的現(xiàn)象。政府和智庫(kù)之間的門(mén)是旋轉(zhuǎn)的，智庫(kù)可以將自己的精英輸送到美國(guó)政府機(jī)構(gòu)任職，使原來(lái)的研究人員變?yōu)檎恼咧朴喺?。另外一方面，美?guó)總統(tǒng)四年一任，最多八年，等到下臺(tái)之后，大批的官員沒(méi)有地方去，就去了智庫(kù)，這樣，這些卸任官員就有機(jī)會(huì)將參與決策的實(shí)踐轉(zhuǎn)化為專(zhuān)業(yè)知識(shí)，將自己的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)上升到理論的高度。這就是所謂的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”。例如美國(guó)原國(guó)務(wù)卿賴(lài)斯，她原來(lái)就在斯坦福大學(xué)的胡佛研究所工作，受到賞識(shí)進(jìn)入政府工作，卸任后又回到胡佛研究所。

智庫(kù)的第三個(gè)作用是利用大眾傳媒引導(dǎo)和教育公眾。公眾輿論對(duì)美國(guó)內(nèi)政外交政策的影響還是很大的，對(duì)此不能低估，美國(guó)老百姓和中國(guó)老百姓差不多，平時(shí)沒(méi)有時(shí)間和精力研究重大的內(nèi)政和外交問(wèn)題。這樣就需要一些所謂的意見(jiàn)領(lǐng)袖來(lái)教育公眾。很大一部分的意見(jiàn)領(lǐng)袖就是來(lái)自智庫(kù)。智庫(kù)就可以通過(guò)各種手段來(lái)激發(fā)公眾對(duì)內(nèi)外政策的關(guān)注，讓他們了解美國(guó)內(nèi)政外交面臨的各種問(wèn)題。智庫(kù)影響大眾的途徑有很多種，包括學(xué)術(shù)出版物，國(guó)際研討會(huì)，智庫(kù)成員經(jīng)常接受電視電臺(tái)專(zhuān)題訪(fǎng)談，為媒體寫(xiě)評(píng)論文章和專(zhuān)欄，智庫(kù)的官方網(wǎng)站等等。所以在美國(guó)重要智庫(kù)工作，除了搞好自己的研究以外，還得擔(dān)任影響公眾輿論的公共知識(shí)分子的角色，否則就會(huì)被認(rèn)為不太稱(chēng)職了。

此外，智庫(kù)還積極參與“第二軌道”外交。一軌外交就是政府官員之間直接的談判、直接的交談，二軌就是由非官方的學(xué)者、研究者，就兩國(guó)關(guān)系中的某些難題和重要議題進(jìn)行探討，在一軌不能談的問(wèn)題，往往在二軌就可以談。當(dāng)然現(xiàn)在還有所謂的一軌半外交?；旧铣龑W(xué)者專(zhuān)家之外，政府官員也可以用各種身份和名義參加會(huì)議。另外比如說(shuō)美國(guó)外交的一些新的概念和理念，也常常出自智庫(kù)之手。例如奧巴馬上臺(tái)之后，美國(guó)在外交上提出“巧實(shí)力”的概念，這個(gè)概念就是智庫(kù)學(xué)者提出的，后來(lái)成為美國(guó)外交的新詞匯，起了重要的推動(dòng)作用。

美國(guó)智庫(kù)對(duì)中國(guó)的借鑒作用

美國(guó)智庫(kù)對(duì)其內(nèi)外政策的影響和作用，對(duì)中國(guó)當(dāng)下應(yīng)該說(shuō)有一定的啟示作用。在目前的體制下，美國(guó)智庫(kù)和中國(guó)智庫(kù)的一個(gè)最大不同是，中國(guó)大部分智庫(kù)是官方的和半官方的。這一狀況恐怕在短期內(nèi)很難改變。但是即使是官方的智庫(kù)，如何為政府的決策提供相對(duì)獨(dú)立的思想產(chǎn)品，除了解讀政府的政策之外，能不能發(fā)揮的思想庫(kù)的問(wèn)題，政府的投入和產(chǎn)出是否成正比，美國(guó)智庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)可為我們提供借鑒。另一方面，從美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)國(guó)力鼎盛的時(shí)期，也是其智庫(kù)大發(fā)展的時(shí)期。從這個(gè)意義上講，中國(guó)在崛起的過(guò)程中，也會(huì)見(jiàn)證一個(gè)智庫(kù)的大發(fā)展來(lái)為其內(nèi)外政策的制定服務(wù)。如何在這一過(guò)程中鼓勵(lì)利用民間智庫(kù)的力量，也是一個(gè)重要的課題。此外美國(guó)智庫(kù)和政府之間的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”機(jī)制，對(duì)我們?nèi)绾涡纬蓛烧咧g的良性循環(huán)和動(dòng)態(tài)互補(bǔ)，同樣有參考價(jià)值。