采訪(fǎng)嘉賓：

任建明 清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任、教授

倪 星 中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授

近日，財(cái)政部宣布，我國(guó)公務(wù)卡已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全國(guó)共計(jì)38萬(wàn)多個(gè)地方預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度改革。從2007年開(kāi)始，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國(guó)實(shí)施了公務(wù)卡制度改革，通過(guò)在公務(wù)支出領(lǐng)域使用具有“消費(fèi)留痕”特點(diǎn)的信用卡，逐步替代現(xiàn)金支付。由于可對(duì)每一筆公務(wù)支出進(jìn)行監(jiān)督，公務(wù)卡制度被社會(huì)輿論稱(chēng)之為“反腐利器”。

然而，公務(wù)卡能在多大程度上遏制占公家便宜、混公家賬的腐敗行為？又能否有效遏制住不當(dāng)公款消費(fèi)？本報(bào)記者特邀專(zhuān)家進(jìn)行探討。

公務(wù)卡推行阻力重重

公務(wù)卡因透明度較高，所有的支付行為都有據(jù)可查、有跡可尋，因而2007年開(kāi)始試點(diǎn)推出時(shí)，輿論就對(duì)其抱有相當(dāng)高的期待，認(rèn)為它可以從源頭上杜絕不當(dāng)?shù)墓钕M(fèi)行為。然而公務(wù)卡好處多多，推廣起來(lái)卻進(jìn)展緩慢，乃至財(cái)政部幾次下發(fā)強(qiáng)制使用公務(wù)卡的通知。

中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)倪星教授認(rèn)為，公務(wù)卡通過(guò)定點(diǎn)消費(fèi)、消費(fèi)留痕等特點(diǎn)，公務(wù)消費(fèi)的每一筆支付都可以核查，因而其威懾作用還是客觀(guān)存在的。盡管紀(jì)監(jiān)部門(mén)可能不會(huì)真的去核查，但相對(duì)于過(guò)去的以假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)公款吃喝來(lái)說(shuō)，至少?gòu)?qiáng)多了。他還舉例說(shuō)，公務(wù)卡和為公務(wù)車(chē)安裝GPS很相似，兩者都是通過(guò)技術(shù)升級(jí)手段，監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)，具有一定的威懾作用。而且基于其初衷是善意的，哪怕當(dāng)前進(jìn)展緩慢，公眾也應(yīng)給予更好的期待。

“公務(wù)卡推行遇阻不能將原因歸之于公務(wù)卡本身。相較于現(xiàn)金交易，公務(wù)卡很難再有回扣、紅包等一些‘灰色收入’和好處費(fèi)，因此靠個(gè)人主觀(guān)自覺(jué)使用公務(wù)卡很難，必須靠有效的制度。比如說(shuō)可以強(qiáng)制規(guī)定凡是能使用銀行卡的地方都必須使用公務(wù)卡，如果沒(méi)有使用，則要有詳細(xì)的書(shū)面資料說(shuō)明原因?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政治理研究中心主任任建明在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

正是由于公務(wù)卡觸動(dòng)了部分人的既得利益，所以推行起來(lái)遇到了“有卡不用”、公務(wù)卡成“休眠卡”的重重阻力。

公務(wù)卡使用淪為形式

中國(guó)銀聯(lián)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，公務(wù)卡制度改革至今，累計(jì)發(fā)卡現(xiàn)已超過(guò)1000萬(wàn)張；而財(cái)務(wù)部公布的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的公務(wù)卡支付制度已經(jīng)覆蓋全國(guó)38萬(wàn)個(gè)地方預(yù)算單位。但是和全國(guó)4000多萬(wàn)個(gè)行政事業(yè)單位比起來(lái)，這個(gè)數(shù)字還是鳳毛麟角。相關(guān)調(diào)查更是顯示，在一些市縣的基層部門(mén)，九成以上的公務(wù)卡成了“休眠卡”。

一面是持續(xù)攀升的公務(wù)卡發(fā)卡量，一面是大量存在的“休眠卡”，究竟是什么讓公務(wù)卡的威力大打折扣？

有人認(rèn)為，公務(wù)卡有卡不用、致使其反腐功能淪為擺設(shè)的原因有幾個(gè)方面：一是公務(wù)卡自身受到刷卡機(jī)的終端限制：一方面POS機(jī)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到普遍使用的程度，在基層特別是農(nóng)村，很多地方公務(wù)卡難有用武之地；另一方面，由于刷卡手續(xù)費(fèi)需由商戶(hù)支付，一些商戶(hù)為規(guī)避手續(xù)費(fèi)，受理公務(wù)卡的意愿也不夠。二是現(xiàn)有的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度決定了，只要“一把手”簽字同意，就可以實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，導(dǎo)致公務(wù)卡可用可不用。三是公務(wù)卡的強(qiáng)制結(jié)算項(xiàng)目只包含了辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等16個(gè)公務(wù)支出項(xiàng)目，這并未囊括所有公款支出，而且每個(gè)單位都有預(yù)算外的收入，這些很容易成為部門(mén)“小金庫(kù)”，導(dǎo)致公務(wù)卡的源頭防腐作用也大打折扣。

任建明教授認(rèn)為，公務(wù)卡只是反腐的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，“單兵作戰(zhàn)”難免使得其在限制公務(wù)消費(fèi)上“隔靴搔癢”。要想讓公務(wù)卡真正發(fā)揮作用，它需要財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)、票據(jù)管理等配套制度的同時(shí)起作用。但現(xiàn)有這些制度漏洞太多。

用“透明發(fā)票”堵住公務(wù)卡漏洞

中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”狠治公款吃喝，效果立竿見(jiàn)影。不過(guò)在一段時(shí)間的沉寂之后，公款吃喝似乎又有回潮之勢(shì)。人民日?qǐng)?bào)記者暗訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，哈爾濱的吃喝一條街又開(kāi)始紅火，洗浴會(huì)所停滿(mǎn)了豪車(chē)，車(chē)牌用免費(fèi)停車(chē)的牌子遮擋起來(lái)，數(shù)千元的賬單分開(kāi)開(kāi)發(fā)票。而此前更是爆出公款吃喝潛入各地駐京辦、內(nèi)部食堂，茅臺(tái)酒裝進(jìn)礦泉水瓶等應(yīng)對(duì)花招。

如何破解公務(wù)卡的“休眠”難題，讓它發(fā)揮反腐功效，在治理公款吃喝中成為監(jiān)督利器？或者說(shuō)還有沒(méi)有比公務(wù)卡更有效的技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新來(lái)遏制公款吃喝？

倪星教授認(rèn)為，任何一個(gè)廉政創(chuàng)新，不管是技術(shù)上的，還是制度上的，都應(yīng)鼓勵(lì)和提倡。對(duì)公務(wù)卡，社會(huì)應(yīng)持以包容態(tài)度，以積極的心態(tài)看待。但中國(guó)廉政建設(shè)需要的是頂層設(shè)計(jì)，只有放在這個(gè)大背景下來(lái)考慮，公務(wù)卡才能起應(yīng)有的作用。

“要堵住公務(wù)卡存在的漏洞，改善發(fā)票報(bào)銷(xiāo)制度勢(shì)在必行?！比谓鹘淌诮ㄗh：所有公務(wù)消費(fèi)都必須單獨(dú)寫(xiě)一個(gè)報(bào)告，在報(bào)銷(xiāo)時(shí)光有發(fā)票還不夠，要辦成“透明發(fā)票”，比如說(shuō)會(huì)議的報(bào)銷(xiāo)，在發(fā)票之外還要附上詳細(xì)的清單說(shuō)明，到底使用了多少會(huì)議室，到底有多少人，住了多少房間，可以追查其用的會(huì)議房間是不是過(guò)高，有沒(méi)有那么多人，這樣才能堵上漏洞。同時(shí)，公務(wù)卡的預(yù)算結(jié)算目錄也要擴(kuò)大，把所有的公務(wù)消費(fèi)都納入進(jìn)來(lái)，而能局限于現(xiàn)在的16個(gè)公務(wù)支出項(xiàng)目。

“小金庫(kù)”不除，公務(wù)卡必“卡”

和許多廉政措施一樣，在一些國(guó)家行之有效，到了吾土便寸步難移。即使強(qiáng)行推動(dòng)，往往也徒有其表，難得其實(shí)。公務(wù)卡也一樣，設(shè)計(jì)的愿景很美好，消費(fèi)留痕，便于監(jiān)管，理想?yún)s照不進(jìn)現(xiàn)實(shí)，何故？國(guó)情所致。公務(wù)卡被“卡”，問(wèn)題多多，最大瓶頸在于巨量預(yù)算外資金的存在。

為什么一些人不用公務(wù)卡照樣可拿單回來(lái)報(bào)銷(xiāo)？除了公務(wù)卡使用規(guī)定還不夠硬，沒(méi)達(dá)到死規(guī)定的境界之外，還與資金的來(lái)源、使用不規(guī)范有關(guān)。眾所周知，按照目前我國(guó)的財(cái)務(wù)體制，政府財(cái)務(wù)除了預(yù)算內(nèi)部分，還有非稅收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒(méi)收入、土地出讓金等等，且數(shù)額巨大，僅每年土地出讓金就達(dá)萬(wàn)億規(guī)模。這些錢(qián)中，有些就流入“小金庫(kù)”（一些“油水”部門(mén)甚至預(yù)算外資金比預(yù)算內(nèi)還要多），供單位使用，成為大吃大喝、鋪張浪費(fèi)甚至腐敗的溫床。這些錢(qián)往往是領(lǐng)導(dǎo)一支筆，簽字就報(bào)銷(xiāo)，且可用現(xiàn)金支付，公務(wù)卡是很難管得到的。

要讓公務(wù)卡推行不走樣，收到應(yīng)有的設(shè)計(jì)效果，除了要做足服務(wù)，讓公務(wù)卡使用起來(lái)更加方便之外，更多的心思要放在卡外。一是要嚴(yán)格執(zhí)行中央預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，凡目錄規(guī)定的公務(wù)支出項(xiàng)目，必按使用公務(wù)卡結(jié)算，否則視為違規(guī)行為；二是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)制度，減少預(yù)算外收入，杜絕單位“小金庫(kù)”，斷了一些人的非分之想。此外，還必須提高政府財(cái)政支出的透明度，讓行政機(jī)關(guān)使用的每一分錢(qián)都在公眾監(jiān)督之下，才有可能讓一切規(guī)范起來(lái)。 （練洪洋）